Empresas estatais federais de serviço público

Essa página trata das Empresas estatais federais de serviço público: experiências, problemas,  diferenças para outras empresas estatais, diferenças para empresas não estatais prestadoras de serviço público, relações com o regulador e o controlador público. Por Luiz Felipe de Camargo Silva, Beatriz Krebs Delboni e Paula Boccardo

Conceitos

Empresa Estatal

Com a finalidade de suprir necessidades coletivas e demandas da população, o Estado acaba atribuindo para si ou para empresas delegadas (por meio da Prestação de Serviços Públicos Federais por Empresas Privadas) a realização de algumas atividades materiais, que caracterizam a prestação de um "serviço público". Para que alguns desses serviços possam ser prestados diretamente, surge a necessidade de se criar empresas estatais que, por sua vez, podem ser parcial ou integralmente de propriedade do governo.

Segundo a definição trazida por Odete Medauar, empresa estatal é aquela administrada e controlada de forma direta ou indireta pelo Poder Público. Apesar disso, esse tipo de empresa é regido por normas do direito privado, objetivando mais agilidade, eficiência, produtividade e concorrência justa. Sintetizando essa conceituação por meio de Luis Roberto Barroso, a empresa estatal possui uma forma “privada” e um substrato “público”.

A empresa estatal pode ser de dois tipos: empresa pública ou sociedade de economia mista (ver também Concurso Público nas Empresas Estatais). Essas duas categorias são definidas pelo artigo 5º, incisos II e III, do Decreto Lei 200/67:

“Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.” (grifo nosso)

Nota-se que a despeito da redação do artigo, a empresa pública e a sociedade de economia mista não se restringem à exploração econômica. Pelo contrário, ambas podem ser prestadoras de serviços públicos. Assim, apesar de constituírem pessoas jurídicas do direito privado, ambas estão submissas à Administração Pública, como pode ser observado nas disposições dos Arts. 37, 70, 71, 74, 163 e 165 da Constituição Federal.

Tabela simplificativa:

	Empresa pública	Sociedade de economia mista
Regime jurídico	Direito privado	Direito privado
Composição de capital	Exclusivamente público	Pode ser tanto público quanto privado
Forma	Não há limitação legal	Sociedade anônima
Exemplos no âmbito federal	EBCT e INFRAERO	Banco do Brasil e PETROBRAS

Serviço público

Para que se compreenda de forma concreta a atuação e a importância das empresas estatais federais de serviço público, cabe definir o que é serviço público. Primeiramente, o artigo 170 da Constituição Federal dispõe:

“A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social (...)”.

Segundo a concepção de Eros Grau, esse artigo dispõe sobre o que a chamada “atividade econômica em sentido amplo” (gênero). Dentro desse conceito estariam inseridos o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito (espécies).

Naturalmente, o tratamento dado ao serviço público difere da atividade econômica em sentido estrito. De maneira genérica, o primeiro incumbe preferencialmente ao setor público, ao passo que o segundo é destinado ao campo de atuação privada. Ainda assim, essa ideia não é absoluta, podendo o serviço público ser prestado por agentes privados (por meio de concessão ou permissão) e a atividade econômica em sentido estrito ser interferida pelo Estado (quando há imperativo de segurança nacional e relevante interesse coletivo).

Há vários debates acerca dos limites entre serviço público e atividade econômica em sentido estrito, sendo que eles podem se alterar conforme o contexto histórico e a evolução dos setores econômicos. Eros Grau sintetiza seu entendimento ao dizer:

“Serviço público é atividade indispensável à consecução da coesão social; o que determina a caracterização de determinada parcela da atividade econômica em sentido amplo como serviço público é a sua vinculação ao interesse social” (marcações do autor).

Nota-se, assim, uma preocupação com a concepção material de serviço público, além das definições trazidas pela Constituição Federal. Em outras palavras, não se trata de mera escolha legislativa o que é ou não serviço público. Bandeira de Mello complementa essa ideia chamando atenção para dois elementos presentes nessa atividade: substrato material e traço formal. Por meio dessas características, entende-se que o serviço público é indispensável à coletividade em geral e possui uma noção jurídica, isto é, está submetido às regras do direito público.

Cabe ressaltar que o serviço público pode não ser regido exclusivamente pelo direito público. Há situações em que se aplicam regras do direito privado à essa atividade, tendo em vista a hipótese de prestação por agentes privados (artigo 175 da Constituição Federal). Tem-se, assim, que o serviço público é regido total ou parcialmente pelo direito público – nunca exclusivamente pelo direito privado.

Novamente segundo Bandeira de Mello, também estão inclusos na concepção de serviço uma série de princípios que não se aplicam à atividade econômica em sentido estrito. São estes: dever inescusável de prestação estatal (direta ou indiretamente), supremacia do interesse público, adaptabilidade (relativa à modernização dos serviços públicos), universalidade, impessoalidade, continuidade no tempo, transparência, motivação das decisões e modicidade das tarifas.

Já Odete Medauar coloca que o serviço público é uma “atividade prestacional”, suprindo necessidades coletivas. Segundo ela,

“Saber quando e por que uma atividade é considerada serviço público remete ao plano da concepção política dominante, ao plano da concepção sobre o Estado e seu papel. É o plano da escolha política, que pode estar fixada na Constituição do país, na lei e na tradição”.

Dessa maneira, evidencia-se que o serviço público é, também, uma opção legislativa. Odete Medauar leva em consideração a existência de variáveis que determinam essa escolha, como “retirar da especulação privada setores delicados; propiciar o benefício do serviço aos menos favorecidos; suprir a carência da iniciativa privada; favorecer o progresso técnico”.

Expressa a concepção acerca de serviço público, evidencia-se a importância das empresas estatais. Isso porque elas são um meio para permitir o acesso dos indivíduos aos serviços fundamentais descritos pela Constituição Federal.

Empresas estatais x empresas privadas

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Contexto histórico

Antes de iniciar uma efetiva comparação que diferencie a prestação de serviços entre empresas estatais e empresas privadas, é válido se estabelecer um pequeno retrospecto histórico com vistas a entender o contexto de criação de alguns institutos (vide Prestação de Serviços Públicos Estaduais por Empresas Privadas).

Durante a história, tornou-se evidente o papel fundamental desempenhado pela economia para o desenvolvimento e a consolidação dos Estados. Esse processo ocorreu de maneira diferente entre os países, sendo antecipado em uns e tardio em outros - como o Brasil. Entre o final do século XIX e o início do século XX, por conta da carência de capital nacional e ausência de conhecimento técnico para a realização de investimentos em alguns setores (ferroviários, telefônico, elétrico e de gás), foi criado o instituto da concessão para incentivar investimentos privados nas referidas áreas.

Isso permitiu inicialmente que a Administração Pública se distanciasse dos riscos econômicos apresentados por esses ramos de investimento e impediu que o responsável pela execução do serviço sofresse ataques concorrenciais durante o tempo necessário para o retorno compensatório de seus investimentos. Apesar dessa aparente harmonia, Lucas Furtado afirma que "o Estado assegurava isenções fiscais e o pagamento de juros sobre os capitais aplicados como mecanismo de garantia dos investimentos, o que trouxe como resultado o endividamento público e o abandono do modelo de concessões."

O período conhecido como “Estado Novo” (1930-1945), sob o governo de Getúlio Vargas, foi marcante na história das empresas estatais. O aumento de práticas protecionistas e o fechamento ao capital externo levou à participação crescente do Estado no processo de industrialização.

Com a Segunda Guerra Mundial (1939 a 1945), momento de desorganização econômica, surgiu a necessidade de se suprir a demanda nacional por produtos industrializados que não eram mais fornecidos pela economia dos países centrais. A ausência de recursos financeiros, tecnológicos e organizacionais acabaram afastando os investimentos dos capitalistas nacionais do setor industrial intermediário, levando à ação do Estado. Segundo o professor Henrique Rattner, a partir da criação de empresas públicas e sociedades de economia mista, "o Estado chamou a si as tarefas da produção de bens de capital, lançando-se cada vez mais a fundo na intervenção na economia, de modo a suprir a indústria com bens produzidos no país".

Assim, adotou-se o modelo de substituição de importações e diversas empresas estatais foram criadas, como a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN – 1941), a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD - 1942), a Companhia de Ferro e Aço de Vitória (Cofavi – 1942), a Fábrica Nacional de Motores (1943), a Companhia de Aços Especiais Itabira (Acesita – 1944), a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (Chesf – 1948) e a Petrobras (1948). Por fim, a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico representou um momento essencial para o incentivo da industrialização no país, direcionando investimentos que colaboraram com os planos do Estado Nacional Desenvolvimentista.

Durante o regime militar – de 1964 a 1985 – as empresas estatais expandiram-se ainda mais:

Durante a administração de Ernesto Geisel, o número de empresas estatais novas atingiu seu ápice.

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No entanto, pelo fato do Estado ter passado a assumir os riscos dos investimentos, esse novo sistema de implementação de empresas estatais acabou se mostrando deficiente, resultando, segundo Lucas Furtado "no surgimento de um Estado grande, caro, ineficiente e fraco”. Caio Mario Pereira, Filippo Lancieri e Mateus Adami complementam:

"Nesse período [a partir da década de 1980], os recursos arrecadados não eram suficientes para fazer frente aos gastos das estatais - fator agravado pela enorme pressão inflacionária, que levou o Governo a utilizar empresas estatais para tentar controlar a alta de preços, mediante a defasagem dos reajustes tarifários. A distorção nos preços praticados pelas empresas estatais agravava a situação, com serviços de baixa qualidade e depreciação de seus ativos. Foi nesse contexto que houve a transição para um modelo de Estado regulador, responsável por estabelecer as regras do jogo em uma economia de mercado. O novo modelo levou a uma diminuição sensível de participação direta do Estado na Economia, com alienação de diversas empresas estatais e outorga de inúmeras concessões de serviços públicos - com ou sem a manutenção de participação estatal no segmento econômico. Tal mudança foi vista em diversos setores da Economia, como mineração, telecomunicações, energia elétrica, petroquímica - dentre outros" (grifo nosso).

Assim sendo, durante a década de 1990, foi iniciado um processo de desestatização e criação de um novo sistema de concessão de serviços públicos, estabelecidos por meio de procedimentos licitatórios previstos em lei. Com o objetivo de controlar o novo sistema de concessões foram editadas, principalmente, as leis 8.666/93 e 8.987/95. Dois exemplos de atividades cujos mercados eram restritos ao Estado e agora estão abertos à iniciativa privada - respeitadas as suas peculiaridades - são a de telecomunicações e a de gás, modificadas pelas emendas constitucionais 5 e 8 (ambas de 1995).As privatizações tiveram como estopim o programa econômico do Governo Collor (1990-1992), em que foi instituído pela Lei 8.031/90 o Programa Nacional de Desestatização (PND), responsável pela privatização de 18 Empresas Estatais, destacando-se a Siderúrgica Brasileira S.A - SIDEBRAS. Dando continuidade ao trabalho iniciado por Fernando Collor, Itamar Franco (1992-1994) prosseguiu com as privatizações, dando origem, dentre outras empresas, à Companhia Siderúrgica Nacional e a Embraer.

Inegavelmente, o Estado transformou-se de forma geral. A regulação econômica foi se fazendo a partir da regulação das falhas do mercado de maneira a ampliar os mecanismos de defesa da concorrência e do consumidor. Era um Estado regulador moderado.

A década de 90 instituiu uma nova forma institucional do Estado atuar sobre o domínio econômico, até porque foi nessa época que se deu a criação das Agências Reguladoras como órgãos independentes do Poder Executivo para exercício da função de regulação da economia. Elas substituíram as burocracias ministeriais por pessoas com conhecimento técnico e competências administrativas: pessoal aprovado pelo Senado e indicado pelo Poder Executivo. Foi, na verdade, um marco para a redefinição do papel do Estado na intervenção sobre o mercado pois formava-se um novo locus de tomada de decisão. Dessa forma, o Estado passou a atuar como agente produtor de bens e serviços somente em determinados setores da economia - ou seja, foi o processo de privatização das estatais e intensificação das concessões de serviços públicos à iniciativa privada[31]. (Ver também Agências Reguladoras Federais de Serviço Público, Devido Processo Legal para Apuração de Infrações por Agências Reguladoras)

A chamada "era das privatizações" dividiu opiniões no Brasil. De um lado, aqueles que apoiavam as iniciativas de desestatização das Empresas pelo Estado defendiam a ideia de que as privatizações eram o único meio de promover avanços tecnológicos aliado à universalização dos serviços no país, enxugando a máquina estatal que estava sobrecarregada e acumulando dívidas para manter de pé essas empresas. Por outro lado, um grupo defendiam a ideia de que as privatizações foram "artimanhas" do capital internacional ligados aos capitais nacionais para se apoderarem de dos potenciais brasileiros (crítica voltada principalmente à privatização da Vale do Rio Doce).

Devido aos avanços tecnológicos impulsionados, principalmente, pelo advento da Internet e a latente tendência de se disseminar o uso de ondas eletromagnéticas para telefonia móvel no país, o monopólio natural do Estado não podia mais ser sustentado. Um exemplo disso foi o Sistema Telebrás, privatizado em 1998 após o surgimento da emenda constitucional nº 8, que permitiu a implementação da Lei Geral das Telecomunicações (LGT). O objetivo do novo dispostivo era promover a ampliação e universalização dos serviços de comunicação. A holding foi agrupada em 4 regiões e vendida em leilão internacional (quatro lotes de telefonia fixa e oito de telefonia móvel). Com isso, criou-se a Anatel, autarquia responsável pela regulação do setor.

A tabela a seguir mostra um pouco da evolução do capitalismo no Brasil, aproximando algumas datas e acontecimentos:

Ano	Característica principal
1900	Agricultura de exportação
1929	Grande Depressão
1930	Estado rudimentar (subsídio à falências de empresas)
1937	Política protecionista, industrialização, centralização federal
1970	Estatais como frente da industrialização (Estado intervencionista, corporativista, burocrata, ineficaz, falta de transparência)
1980	Crise do petróleo (falência do antigo sistema)
1985	BNDE como agente operacional das privatizações
1990	Plano Nacional Desestatizador, por Fernando Collor de Mello
1995	Era FHC; BNDES como stakeholder minoritária das empresas (manutenção apenas das estatais estratégicas)

Na atualidade

A prestação dos serviços públicos pelo Estado pode ocorrer de duas formas. A primeira delas (forma centralizada), se dá quando os serviços são prestados pelos órgãos que compõem a Administração Direta, detentora tanto da titularidade quanto da execução do serviço público. Já a segunda forma (descentralizada) acontece, segundo Carvalho Filho quando existe "tão somente a transferência da execução do serviço (delegação), e nunca a de sua titularidade". Essa transferência pode ser destinada à um ator distinto, público ou privado, diferindo somente a forma instrumental como se dá a delegação: por meio de lei em casos envolvendo entidades pertencentes à Administração Indireta, ou por meio de contratos de concessão ou permissão que designam serviços públicos para entes privados. Pelo fato da titularidade da prestação do serviço permanecer nas mãos do poder público nos casos de prestação descentralizada por concessão ou permissão, abre-se espaço para um maior controle do Estado sobre  esses entes que executam os serviços públicos, podendo retoma-los sempre que esses entes promoverem ações contrárias ao interesse público.

De acordo com o Art. 175 da Constituição Federal : “incumbe ao Poder Público, na forma da lei diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”. Assim sendo,  nota-se que a prestação de serviços públicos de forma descentralizada pode ser delegada para empresas estatais ou privadas, de acordo com os procedimentos licitatórios e regulatórios adequados.

Coexistência

No que tange à execução de serviços públicos, as empresas públicas e sociedades de economia mista, quando se encontram no exercício dessa atividade, passam a ser denominadas de empresas estatais anômalas. Assim, devem se submeter à Lei 8.666/93, que dispõe:

“Art. 1º  Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único.  Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.”

Devem também cumprir o artigo 37, XXI, da Constituição Federal, que reza:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações."

Muito se tem debatido acerca da aproximação das empresas públicas ao regime de direito público. Isso se dá, principalmente por conta da atribuição de alguns privilégios como a extensão do artigo 100º da Constituição Federal, assegurando a impenhorabilidade de bens das empresas prestadoras de serviço público estatal, além da imunidade tributária garantida à essas empresas. Esses são dois privilégios típicos das pessoas de direito público, o que acaba afastando, em certa medida, o regime dessas empresas estatais das privadas, ainda que também estejam inseridas no regime de direito privado.

Por outro lado, quando a execução do serviço se destina à empresas do setor privado, a Constituição Federal, por meio de seu artigo 175º, estabelece que esse exercício deve ser delegado por instrumentos de outorga como concessão e permissão, estando sujeitos à regulação prevista em lei. Nesse sentido, pode-se destacadar as leis 8.666/93 e 8.987/95. A primeira delas versa sobre o procedimento de licitação que deve ser seguido para o estabelecimento de contratos com atores privados. Nela, são destacados os procedimentos de leilão ou de concorrência, conforme é definido muito claramente em um dos subtemas presentes no artigo Prestação de Serviços Públicos Federais por Empresas Privadas. Já a segunda constitui a lei federal de concessões, que surgiu a fim de sistematizar a relação entre as parcerias público-privadas. Estabeleceu assim, dentre outras ações, a forma com que se daria a fiscalização das concessionárias por parte do Poder Público Concedente.

Exemplos de atividades nas quais coexiste a atuação de empresas públicas e privadas são os setores de radiodifusão, telecomunicações e energia elétrica. De acordo com a Constituição Federal:

"Art. 21. Compete à União:

XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os

serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos

serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;

XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:

a) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens;

b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos"

Analisando brevemente o artigo, nota-se que os serviços mencionados são colocados como de competência da União. Isso não significa, porém, que devam ser prestados diretamente pelas empresas estatais. Pelo contrário, o Estado pode delegá-los a empresas privadas ("mediante autorização, concessão ou permissão"), a fim de obter uma maior eficiência, por exemplo. Cabe relembrar que o serviço público é considerado de extrema relevância social. Portanto, a delegação desses serviços para as empresas privadas continua acompanhada da supervisão do Estado.

Segue agora um detalhamento acerca das atividades supracitadas.

Energia elétrica

No setor da energia elétrica atuam tanto empresas privadas quanto estatais, em uma espécie de competição. A AES Eletropaulo é um exemplo de empresa privada inserida no setor. Ela atua como distribuidora de energia elétrica, sendo a maior do país em termos de distribuição de energia e atendendo 24 municípios da região metropolitana de São Paulo.

Por outro lado, a Furnas é um exemplo de empresa estatal que atua no setor de energia elétrica. Trata-se de uma sociedade de economia mista, subsidiária da Eletrobrás e vinculada ao Ministério de Minas e Energia. Além de distribuir a energia, ela também possui um parque de geração que integra seu sistema.

Radiodifusão

"O serviço de televisão é uma modalidade de serviço de radiodifusão de competência da União, destinado a ser recebido direta e livremente pelo público em geral, podendo ser executado diretamente por ela ou, indiretamente, por outros entes estatais ou empresas privadas, mediante concessão, permissão ou autorização." Dessa maneira, há competição entre empresas privadas e públicas, assim como no setor da energia elétrica. Exemplificativamente, tem-se o Grupo Globo, conjunto de empresas privadas que prestam o serviço de radiodifusão (não excluindo sua caracterização de serviço público). O Grupo abrange a TV Globo (televisão), Globo Filmes (cinema), Globosat (canais por assinatura), Infoglobo e Editora Globo (jornais, revistas e livros), Som Livre (música), Sistema Globo de Rádio (rádio), ZAP (classificados online) e Globo.com (serviços e plataformas tecnológicas).

Por outro lado, um exemplo de empresa pública que presta o serviço de radiodifusão é a Empresa Brasil de Comunicação (EBC). Ela foi instituída pela lei 11.652/2008, cujo artigo 6º dispõe que “A EBC tem por finalidade a prestação de serviços de radiodifusão pública e serviços conexos, observados os princípios e objetivos estabelecidos nesta Lei”. Esse dispositivo legal também provê as competências da empresa, como “implantar e operar as emissoras e explorar os serviços de radiodifusão pública sonora e de sons e imagens do Governo Federal”, “produzir e difundir programação informativa, educativa, artística, cultural, científica, de cidadania e de recreação” e “prestar serviços no campo de radiodifusão, comunicação e serviços conexos, inclusive para transmissão de atos e matérias do Governo Federal” (incisos I, IV e VI do artigo 8º).

Telecomunicações

Um grande exemplo de prestação de serviço público por ente privado por meio de concessão pode ser observado no caso do sistema de Telecomunicações brasileiro. O serviço em questão, até o ano de 1995, era prestado pelo sistema TELEBRÁS sob regime de monopólio da União. No entanto, com o advento da E.C. 8/95, permitiu com que esse ramo fosse aberto à concorrência de em presas privadas para o estabelecimento de concessões, como é o caso da Telefônica VIVO, e de autorizações (no caso da TIM, OI, CLARO, dentre outros), haja vista a incapacidade da antiga empresa estatal de acompanhar os latentes avanços tecnológicos na área.

Regulação

Hoje, no que tange à regulação de empresas prestadoras de serviço público, o Estado deve assumir o papel de um "mediador de interesses". Para tanto, desempenha funções de mediador, equalizador e árbitro das relações econômicas e sociais, sem perder seu caráter de agente subsidiário de hipossuficiências, que assegura a tutela da satisfação de interesses da coletividade. Dessa forma, por se tratar o serviço público uma atividade socialmente imprescindível, fica à cargo do Estado garantir, ou no mínimo facilitar os meios para tal, que essas atividades sejam executada de forma efetiva frente à população.

Esse controle sobre as empresas prestadoras de serviço público, dentre elas as estatais, pode se dar tanto através da ação de órgãos reguladores específicos, quanto por intervenção do controlador público, como veremos à seguir.

Controlador público

Por serem instrumentos do Estado, estas pessoas jurídicas da Administração Pública indireta estão sujeitas às normas do direito público e ao controle público externo (ver artigos 5º, LXXIII, 49, X; 70 e 71 da Constituição Federal). 

No que tange ao controlador público, pode-se destacar a atuação realizada pelo Controle pelos Tribunais de Contas. Esse órgão está previsto no artigo 71 da Constituição Federal:

"O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (...)"

A partir disso, tem-se que a finalidade do Tribunal de Contas é a "fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e administração indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas". Dessa forma, toda pessoa física ou jurídica tanto de direito público quanto privado que movimente dinheiro ou bens públicos de responsabilidade da União deve prestar contas ao Tribunal. Por constituir uma instituição com autonomia administrativa, orçamentária e financeira, o Tribunal acaba não se ligando diretamente a nenhum poder.

A "máquina administrativa" almeja sempre estabelecer uma atividade harmônica e fluente. Isto posto, a Administração deve seguir princípios que tangem, principalmente, à legalidade e à boa-fé. Pelo fato de o Tribunal de Contas consistir em uma instituição desvinculada do poder executivo e não subordinada ao poder executivo, o controle orçamentário da União pode ser realizado da forma mais imparcial possível, incluindo a análise de contratos firmados com empresas estatais federais de serviço público.

Apesar de carregar o nome de "tribunal", esse órgão não tem o poder de julgar típico do Poder Judiciário. Dessa forma, ele apenas emite decisões administrativas, que podem posteriormente ser recorridas frente ao Poder Judiciário. Nesse diapasão, partimos para outra relação existente entre as empresas estatais federais e o controlador público, no que tange à Supervisão e Controle do Executivo sobre Empresas Estatais.

Em que pese o acompanhamento realizado pelo poder executivo sobre as empresas estatais federais de serviço público, pode-se destacar a função desempenhada por Ministérios no controle de algumas delas, principalmente em atividades que não são reguladas por uma autarquia especializada. Um exemplo desse controle pode ser observado na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos que, na ausência de um órgão regulador específico, é controlada pelo Ministério das Comunicações, conforme expresso no artigo 19 do Decreto-Lei nº 509/69:

"Compete ao Ministro das Comunicações exercer supervisão das atividades da ECT, nos termos e na forma previstos no título IV ao Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967."

Segundo informações disponíveis no site do Ministério, entende-se que:

"(...) É competência do Ministério das Comunicações realizar a supervisão e o acompanhamento da empresa, assim como analisar suas propostas para implantação de novos serviços. Além disso, cabe ao ministério monitorar a expansão do serviço postal básico prestado à sociedade. (...) O Ministério das Comunicações vem acompanhando, com o estabelecimento de metas para os Correios, os prazos de entrega das correspondências, prezando pela qualidade do serviço prestado à população(... )".

Por se tratar de um serviço público prestado pelo Estado sob regime de monopólio, o controle do Ministério das Comunicações consegue ser, em certa medida, eficiente. Não havendo competição entre empresas, fica afastada a rígida fiscalização contra medidas anticoncorrenciais, dentre outras ações realizadas pelas autarquias que regulam as mais variadas atividades econômicas no país.

Apesar da considerável eficiência desse controle ministerial, as constantes queixas dos consumidores, referentes, principalmente, à má prestação do serviço postal no Brasil, são frequentemente vinculadas às mídias nacionais (como podemos observar na manchete a seguir), gerando sucessivas declarações de esclarecimento da ECT, que afirmam, a inexistência dos referidos problemas, enaltecendo a constante "superação de metas" da estatal.

Por se tratar de um serviço público prestado em regime de monopólio pelo Estado, como já foi supracitado, a inexistência de uma agência reguladora é, em certa medida, compreensível. Dessa forma, as demandas dos consumidores (referentes a problemas na prestação do serviço postal), ficam sob responsabilidade do "SAC" (Serviço de Atendimento ao Consumidor) da própria empresa, podendo, se preciso, serem pleiteadas frente ao Procon (Fundação pública vinculada ao poder executivo) ou ao Poder Judiciário, nos casos em que o a própria empresa ou o Procon não solucionarem o problema.

Apesar do exemplo prático dos Correios, pode-se constatar que no Brasil há ausência de uma política geral de controle das empresas públicas, que pode ser feito por meio do Estado ou dos Ministérios, segundo critérios moldáveis a cada contexto específico. Embora esse controle se apresente de forma não uniforme, o professor Paulo Roberto Motta coloca que "várias são as proposições sobre o controle das empresas públicas  no Brasil, segundo dimensões externas e internas do controle, ou seja: valores políticos, objetivos organizacionais, normas e processos administrativos".

Basicamente, sob a perspectiva do professor, o controle sobre valores políticos tem a finalidade de manter consonância de todas as instituições existentes com as aspirações gerais da sociedade. Assim, as empresas públicas devem responder aos mesmos tipos de controle político existentes para as demais instituições governamentais. Isso faz com que a capacidade dessas empresas em responder a interesses sociopolíticos seja, em certa medida, dependente da capacidade das instituições políticas superiores (como Ministérios) em também responder a esses interesses.

A fraca tradição parlamentar brasileira, na qual o Poder Legislativo possui pouco controle sobre o Poder Executivo (integrado também pelos Ministérios), acarreta em um controle fraco sobre as empresas públicas. Dessa forma, elucida-se o fenômeno de crescimento constante do controle processualista.

Já o controle sobre objetivos organizacionais, segundo o professor, concentra-se mais nos aspectos processualistas das empresas públicas do que nos objetivos delas, principalmente pelo fato dos planos de governo no Brasil não serem normalmente operacionalizados a nível organizacional no setor público. Assim sendo, o controle baseia-se mais aos meios de alcance desses objetivos.

Por fim, o  controle formal e processual, assim como na Administração Pública em geral, são enfatizados nas empresas estatais. Esse controle de normas administrativas, na maioria das vezes, se mostra mais sistematizado nas áreas de apoio logístico (orçamentária, por exemplo) e nas áreas de pessoal e material.

As empresas públicas, por serem mais dinâmicas que a Administração Direta, obtêm maior capacidade de planejamento e implementação do que a capacidade de acompanhamento dos Ministérios. Além disso, por abrangerem os mais variados setores de serviços, é dificultada a uniformização e regulamentação das atividades de controle pelos Ministérios. Isso leva a um controle baseado em temas e dados decididos e encaminhados, na maioria das vezes, pelos próprios controlados. Além disso, o fato de muitas empresas nomearem seus presidentes e diretores sem poder de influência dos ministros minimiza o poder do ministro, ao mesmo passo em que demonstra a grande dimensão política que essas nomeações recebem dentro das empresas, superando até mesmo a importância dos Ministérios.

Anteprojeto de Lei de Responsabilidade das Estatais

Recentemente, foi levado à Câmara dos Deputados um anteprojeto de lei referente à responsabilidade das empresas estatais brasileiras. Essa ação parlamentar pode ser observada como uma manifestação de insatisfação frente à problemas que estão sendo debatidos com fervor em  território nacional,  principalmente no que se refere aos escândalos de corrupção na Petrobras.

Isto posto, a reportagem a seguir, retirada do portal da Câmara dos Deputados, elucida como os debates acerca do anteprojeto vêm dividindo o cenário político nacional:

Opiniões divididas

Conforme observa-se na reportagem, as opiniões estão divididas. De um lado, tem-se o grupo que apoia o projeto, sob o argumento de que ele carrega consigo a garantia de transparência nas empresas estatais, como pode ser observado nas palavras do Presidente do Senado Federal, Senador Renan Calheiros - PMDB/AL:

Renan diz que projeto da Lei de Responsabilidade das Estatais está aberto a sugestões

De outro lado, tem-se um grupo diametralmente oposto ao projeto, que defende a ideia de que a intervenção do Poder Legislativo sobre as estatais, como é proposto no dispositivo apresentado frente à Câmara, fere o princípio da separação dos poderes. Isso porque estaria o parlamentar assumindo o papel desempenhado por representantes do Poder Executivo nacional. Esse posicionamento é defendido, inclusive, pela Presidente Dilma Rousseff, como pode ser observado em seus comentários no vídeo a seguir:

Jornalismo - Dilma comenta proposta da Lei de Responsabilidade das Estatais

PL nº1731/07 - Inclusão de Dados no Siafi

Além do anteprojeto, recentemente, no dia 03/06/2015, a "Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados aprovou o projeto de lei 1.731/07, do Deputado Augusto de Carvalho (SD-DF), que obriga as empresas estatais federais a registrar todos os dados sobre a execução orçamentária e financeira no Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi)", atribuindo, assim, maior transparência à essas empresas.

Órgãos reguladores

Foi dito que o Brasil abandonou seu antigo modelo de "Estado interventor" (Estado empresário), que já não se mostrava plenamente eficiente na prestação de serviços essenciais para a população, abrindo espaço  para o atual modelo de "Estado regulador". Isto posto, viu-se nesse novo modelo uma forma de garantir a prestação dos serviços públicos por meio da ação de agências reguladoras, evitando que as disparidades sociais aumentassem em níveis exponenciais, além de acarretar em aprimoramento das prestações, visando maior eficiência no mercado e a Universalização em Serviços Públicos

Segundo Odete Medauar, as agências reguladoras são:"(...) autarquias especiais, integram a Administração indireta federal e são vinculadas ao Ministro ou órgão equivalente, dotado de competência para tratar da respectiva matéria. A natureza da autarquia especial caracteriza-se pela autonomia administrativa, financeira, patrimonial e de gestão de recursos humanos, autonomia das decisões técnicas e mandato (denominado fixo) dos seus dirigentes(...)".

Dessa forma, compreende-se que as agências reguladoras são autarquias especiais marcadas por grande imunidade em relação ao Poder ao qual estão legalmente vinculadas. A partir da Lei n^o 9.986/01, seus dirigentes se tornaram estáveis, com poder normativo e competência de auto-organização administrativa e financeira razoáveis. 

Concentra-se nas agências uma função altamente técnica e setorial, voltada à análise da realidade que, por vezes, supera o direito e a política, fortalecendo a importância de conhecimentos científicos específicos. Como afirma o administrativista Marcello Caetano:

"É, pois, função técnica toda a atividade cujo objeto direto e imediato consiste na produção de bens ou na prestação de serviços destinados à satisfação de necessidade coletivas de caráter material ou cultural, de harmonia com preceitos práticos tendentes a obter a máxima eficiência dos meios empregados".

Assim sendo, nas agências, a função técnica é necessária para o bom e eficiente exercício de suas funções, mais especificamente a função de administração e suprimento de interesses dos dois extremos: de um lado os agentes produtores e do outro os consumidores.

Outro aspecto importante dessas autarquias, reside na grande "independência" a elas atribuída. Na verdade, como já reconheceu o Profº Carlos Ari Sundfeld: 

"Independência é uma expressão certamente exagerada. No mundo jurídico, preferimos falar em autonomia. Mas garantir a independência é fazer uma afirmação retórica com o objetivo de acentuar o desejo de que a agência seja ente autônomo em relação ao Poder Executivo (...)".

Assim sendo, pode-se notar que "autonomia" e "técnica" são as principais características das agências reguladoras, transformando a chamada "Administração condicionada" em "Administração condicionante" e deixando de ser meramente dependente do Poder Legislativo, passando a se responsabilizar pela produção de normas de organização interna.

As agências reguladoras, apresentam competência definida e expressa por sualLei de criação, de acordo com as tecnicidades e especificidades do tipo de serviço que irão regular, controlando, dentre outros fatores, o cumprimento de contratos, as tarifas, a competitividade e a garantia de universalização dos serviços públicos prestados.

Problemas das agências reguladoras

Profº Carlos Ari Sundfeld fala sobre problemas nas Agências Reguladoras.

Apesar da já expressa importância dessas autarquias no controle e fiscalização de empresas, nota-se no Brasil uma clara tendência do Poder Executivo em "boicotar" a autonomia de ação das agências que, além de terem seus diretores nomeados pelo Presidente da República após aprovação do Senado Federal, também ficam sujeitas a alguns obstáculos do Executivo, como atrasos na destinação de verba.

Agências reguladoras

Dentre as agências reguladoras que controlam a atividade desenvolvida por Empresas Estatais Federais, podemos destacar o trabalho desempenhado pela ANEEL e ANP.

A Agência Nacional do Petróleo (ANP), por exemplo, foi implantada por meio do  Decreto nº 2.455, de janeiro de 1998. Por meio disso, tornou-se responsável pela execução da política energética nacional para o setor energético do petróleo (de acordo com a Lei nº 9.478/1997), controlando as atividades que integram a indústria de petróleo, gás natural e biocombustíveis no Brasil.

Dentre as funções da autarquia, pode-se destacar: a regulação, estabelecida por meio de portarias, instruções normativas e resoluções; as contratações, promovidas por licitação e celebração de contratos em nome da União com os concessionários em atividades de exploração; e a fiscalização, exercida sobre as atividades das indústrias reguladas, diretamente ou mediante convênios com outros órgãos públicos. Em suma, a ANP autoriza e fiscaliza as atividades de refino, processamento, transporte, importação, estocagem e venda de derivados do petróleo e outros combustíveis. No que tange ao cenário mais próximo aos consumidores, a agência estabelece as especificações dos produtos, acompanha a qualidade e os preços praticados no mercado, além darealizar de medidas que visam coibir infrações ou irregularidades na comercialização de combustíveis, comunicando os órgãos de defesa da concorrência os indícios que julgar ferirem a ordem econômica nacional. Ademais, a ANP realiza consultas e audiências públicas, apresentando novos regulamentos ou propondo revisão dos já existentes, o que, a aproxima ainda mais dos consumidores.

Isto posto, fica evidente a relação quase que visceral existente entre a ANP e as empresas que atuam na área de combustíveis, o que inclui, principalmente, a sociedade de economia mista Petrobras (que obtêm como maior acionário o Estado brasileiro). Dessa forma, não é raro encontrar notícias relativas às ações da agência sobre a empresa, que variam desde análises estruturais até a aplicação de multas por irregularidades:

Outra Agência reguladora que tem relação próxima à uma empresa estatal federal de serviço público é a ANEEL, responsável pelo controle e fiscalização das empresas que desempenham atividades referentes a energia elétrica no Brasil. Dessa maneira, a agência estabelece relação direta com a Eletrobrás, empresa de controle acionário do Estado brasileiro que atua na geração, transmissão e distribuição de energia elétrica no país.

ANEEL

Empresas Estatais Federais e suas experiências

Sociedades de Economia Mista

Dentre as sociedades de economia mista de controle acionário do governo brasileiro, podemos destacar a atuação da Eletrobras e da Petrobras. Cabe ressaltar, no entanto, que a atuação da Petrobras refere-se a exploração de atividade econômica em regime de monopólio, seguindo o artigo 177 da Constituição Federal. Optou-se por incluir a empresa nesta página devido à sua relevância nacional como sociedade de economia mista e à repercussão da Operação Lava-Jato.

Eletrobras

"(...) A eletricidade é considerada uma commodity, devidamente precificada, em determinadas situações pelo Estado, na forma de preço-teto e, em outras, livremente pactuado entre os agentes econômicos. Ademais, atuam no setor tanto empresas privadas e públicas quanto consórcios por estas organizados."

Assim, pode-se afirmar que a Constituição confere a esse tema um caráter híbrido, pois há disposições favorecendo tanto o mercado quanto o Estado. Ela recomenda a busca por soluções equilibradas para as questões econômicas. No entanto, são restritos os momentos de competição plena. O Ministro Eros Grau inclusive, afirma que: "note-se que ainda quando estes [serviços públicos] sejam prestados, sob concessão ou permissão, por mais de um concessionário ou permissionário - o que nos conduziria a supor a instalação de um regime de competição entre concessionários ou permissionários (...) ainda então o prestador de serviço o empreende em clima diverso daquele que caracteriza a competição como praticada no campo de atividade econômica em sentido estrito."

"(...) tem-se uma limitação à atuação direta do Estado na economia, do que decorre necessariamente a exigência constitucional de que o setor privado esteja comprometido com a justiça social, o que significa um condicionamento da liberdade de empreender, sobretudo em relação aos direitos do consumidor e à preservação do meio ambiente."

A empresa Eletrobras - Centrais Elétricas Brasileiras S.A, atua como uma holding, dividida em geração, transmissão e distribuição de energia elétrica no Brasil, setor indissociável ao desenvolvimento econômico e social do país. "Ao longo de sua história as companhias integrantes do Sistema Eletrobras concentraram e desenvolveram especificidades regionais e culturas próprias, inerentes não só a seu corpo de funcionários mas também a identidades próprias originadas a partir da função de promotoras do desenvolvimento local. Neste sentido, apesar de se tratar de um grupo de escala nacional, que ao longo do tempo ampliou sua operação de forma integrada, pela expansão da geração e transmissão de forma complementar, sempre houve um caráter idiossincrático destas empresas, o que ampliou as diversas disputas políticas internas nas suas decisões estratégicas, sobretudo em relação a disponibilidade de recursos para novos investimentos".

Desde sua criação, a Eletrobras atuava basicamente com cinco atribuições diferentes: (i) holding; (ii) financiamento da expansão; (iii) executora de programas setoriais; (iv) operação dos sistemas elétricos interligados; (v) planejamento do sistema elétrico nacional.

Por conta das sucessivas reformas no setor elétrico brasileiro na década de 1990 e após o estabelecimento do novo modelo para o setor iniciado em 2003, algumas dessas funções foram transferidas para outros agentes. Assim, comportaram transformações que as novas concepções de estrutura do setor promoviam, principalmente quando se observa a consolidação do BNDES como principal agente financiador do setor no país. Além disso, a partir de 2008, percebeu-se uma clara pretensão da empresa de atuar em cenário internacional, levando inclusive à alteração do artigo 15º de sua lei de criação.

Hoje, a empresa é responsável por 37% do total da capacidade de geração do país, com capacidade instalada de 42.080 megawatts e 164 usinas – 36 hidrelétricas e 128 térmicas, sendo duas termonucleares. Possui mais de 58 mil quilômetros de linhas de transmissão, o que corresponde a 57% do total nacional.

"Atualmente, o setor elétrico brasileiro tem-se expandido por meio de leilões de geração e transmissão de energia, cujo objetivo primeiro é a modicidade tarifária. Por meio desses leilões, fixa-se um preço-teto para a tarifa de geração e para a Receita Anual Permitida - RAP da transmissão, sendo o vencedor aquele que apresentar maior deságio em relação ao preço-teto. Assim, por meio da competição chega-se ao menor preço."

A atuação da Eletrobras nos leilões de transmissão de energia (dos anos de 2002 e 2003) levou a um significativo aumento dos deságios, tendo sua média aumentada de 5 para 30%. Por exemplo, nos leilões do Rio Madeira sua presença foi essencial para o deságio no preço final. Isso ocorre porque a Eletrobras atua como agente mitigador de riscos de maneira que se torna responsável pela baixa dos preços. A atuação da estatal, portanto, se faz essencial pois ao diminuir os riscos confere maior segurança ao empreendimento. Além disso, em uma segunda linha de ação, a Eletrobras passa a estudar aproveitamentos hidráulicos. Em uma terceira, é autorizada a investir no exterior (como forma de acelerar o processo de integração energética do qual o Brasil faz parte; natureza estratégica de atuação).

Discussão acerca de abuso do poder de voto na Eletrobras

Como pode ser observado na manchete acima exposta, recentemente a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) declarou que julgaria o processo em que a União Federal, acionista controladora da ELETROBRAS, é acusada de suposto abuso do direito de voto e de conflito de interesses na aprovação da renovação antecipada das concessões da empresa, em 2012.

Alegou-se que o Poder Executivo, na tentativa de reduzir as tarifas de energia elétrica, editou a Medida Provisória 579 (que previa a renovação antecipada das concessões das distribuidoras) com o objetivo de receber em troca a garantia de redução das tarifas. No momento em que se deu a votação, nem todas as votantes aderiram, mas a ELETROBRAS aprovou o plano em assembleia, com voto a favor da União. O grande problema implícito nessa ação reside no fato de que só as distribuidoras que aderiram acabaram sofrendo fortes prejuízos em 2014.

Isto posto, discutiu-se se houve responsabilidade da União Federal pelo descumprimento da lei de sociedades anônimas, pois o artigo 115 desse dispositivo prevê que o voto do acionista deve ser sempre direcionado aos interesses da empresa, estando sujeito a ser considerado como abusivo o voto que gerar danos aos outros acionistas ou à própria companhia. O artigo 116 da Lei 6.404/76 que reza: "O acionista controlador deve usar o poder com o fim de fazer a companhia realizar o seu objeto e cumprir sua função social".

Por não existir poder passivo nesse caso, o acionista tem o dever de exercer sua função de poder de forma estável e permanente. Logo, as deliberações abusivas da assembleia geral da companhia não são imputadas diretamente a ela, mas ao titular do poder de comando empresarial, que no caso é o acionista controlador. Enfim, há interesses que a lei atribui aos acionistas. A não realização intencional desses interesses configura um abuso ou desvio de poder, que é objeto de sanção legal.

No caso em questão, o acionista controlador está diretamente vinculado aos objetivos perseguidos pelo Estado. O lucro deste pode ser uma consequência da atividade desenvolvida, mas não o elemento direcionador de sua existência. Assim, é ressaltada a importância do chamado "lucro social", que muitas vezes pode ser mais importante que o próprio "lucro patrimonial".

Isto posto, após julgamento efetuado no dia 26/05/2015, a CMV julgou culpada a União por abuso de poder de voto, aplicando multa máxima prevista em lei, no valor de R$ 500 mil.

Petrobras

A Petróleo Brasileiro S.A (Petrobras), é uma sociedade de economia mista com sede no Rio de Janeiro, que opera atualmente em 25 países no segmento de  de exploração, produção, refino, comercialização e transporte de petróleo, gás natural e seus derivados. A empresa foi instituída em 3 de outubro de 1953 e deixou de monopolizar a indústria petroleira no Brasil em 1997, continuando a ser um expoente do ramo petroleiro, com uma produção diária de mais de 2 milhões de barris (320 mil metros cúbicos). Além disso, pode-se destacar a posição de liderança mundial da empresa no desenvolvimento de tecnologia avançada para a exploração petrolífera em águas profundas e ultra-profundas.

"Instituída pela Lei nº 2004, sancionada pelo então presidente da República, Getúlio Vargas, em 1953, que dispunha sobre a política nacional do petróleo, definindo as atribuições do Conselho Nacional do Petróleo (CNP) e  estabelecendo o monopólio estatal do petróleo e a criação da Petrobras. Depois de exercer por mais de 40 anos, em regime de monopólio, o trabalho de exploração, produção, refino e transporte do petróleo no Brasil, a Petrobras passou a competir com outras empresas estrangeiras e nacionais em 1997, quando o presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou a Lei N° 9.478, de 6 de agosto de 1997. Tal lei regulamentou a redação dada ao artigo 177, §1º da Constituição da República pela Emenda Constitucional nº9 de 1995, permitindo que a União contratasse empresas privadas para exercê-lo. A partir daí foram criadas a Agência Nacional do Petróleo (ANP), responsável pela regulação, fiscalização e contratação das atividades do setor e o Conselho Nacional de Política Energética, órgão encarregado de formular a política pública de energia".

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Operação Lava Jato

Como pode-se observar em todos os espaços sociais brasileiros, a Petrobras é hoje uma das empresas estatais federais mais comentadas, gerando polêmicas na mídia e no cotidiano da população. A maior e mais recente dessas polêmicas envolveu o escândalo sobre um esquema de corrupção gigante no qual a empresa esteve inserida (ver também Supervisão e Controle do Executivo sobre Empresas Estatais).

Para investigação do caso, foi formado um grupo de trabalho com integrantes do Ministério Público Federal e Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (composição do Ministério Público brasileiro na imagem abaixo). Com o objetivo de auxiliar o procurador-geral da República na análise de processos em andamento no Supremo Tribunal Federal, essa equipe foi constituída em janeiro de 2015. Dessa forma, o grupo atua em paralelo à força-tarefa.

 O Ministério Público Federal atua na Justiça Federal, em causas nas quais a Constituição considera haver interesse federal. A atuação pode ser judicial como fiscal da lei, cível e criminal, mas também pode ser extrajudicial, quando atua por meio de recomendações e promove acordos por meio dos Termos de Ajuste de Conduta (TAC).

 

COMO SE INICIA? A investigação começa em 2013 monitorando conversas telefônicas do doleiro Carlos Habib Chater. Foram identificadas quatro organizações criminosas que se relacionavam entre si: Operação Lava-Jato, Operação Dolce Vita, Operação Bidone e Operação Casa Blanca (cada uma comandada por um doleiro).

MARÇO/2014: foi deflagrada a primeira fase da operação: 81 mandados de busca e apreensão, 18 mandados de prisão preventiva, 10 mandados de prisão temporária e 19 mandados de condução coercitiva

SEGUNDA FASE OSTENSIVA DA OPERAÇÃO: na qual o ex-diretor da Petrobrás Paulo Roberto Costa foi preso. Em seguida, o ex-diretor e seus familiares foram acusados pelo crime de obstrução à investigação de organização criminosa por terem sido flagrados por câmeras de segurança ocultando sacolas de documentos referentes ao caso

CONCLUSÃO DAS MEDIDAS INICIAIS: 80 mil documentos apreendidos pela PF

Em face das conclusões que chegaram um grupo de procuradores da República: 12 ações penais (envolvendo 74 denunciados) pela prática de crimes contra o sistema financeiro nacional, formação de organização criminosa e lavagem de recursos provenientes desses crimes, de corrupção e de peculato. Paralelamente a isso o patrimônio de todos os acusados foi bloqueado (o que somou mais de 50 milhões de reais).

ABRIL/2014: a estatal, voluntariamente, entregou os documentos procurados a fim de evitar buscas e apreensões. No mesmo dia foram cumpridos 23 mandados de busca e apreensão, 2 de prisão temporária e 6 de condução coercitiva com o objetivo de aprofundar a investigação sobre os doleiros

AGOSTO/2014: Avanço na investigação: acordo de delação premiada com Paulo Roberto Costa; Alberto Youssef também recorreu aos Procuradores a fim de estabelecer um acordo de delação premiada

NOVEMBRO/2014: Mandados de prisão preventiva, prisão temporária, busca e apreensão e condução coercitiva

DEZEMBRO/2014: procuradores oferecem cinco denúncias criminais contra 36 pessoas pelas práticas de crime de corrupção, lavagem de dinheiro e organização criminosa. Alguns dias depois foram protocoladas mais denúncias criminais contra 4 pessoas, dessa vez incluindo o ex-diretor da área internacional da Petrobrás Nestor Cerveró.

JANEIRO/2015: prisão preventiva de Nestor Cerveró pelo MPF ter entendido que ele continuava a prática de crimes, tais quais: ocultação do produto, proveito do crime no exterior e transferência de bens para familiares

FEVEREIRO/2016: início a uma nova fase da Operação na qual já foram cumpridos mandados de prisão preventiva, prisão temporária, condução coercitiva e busca e apreensão

☀Mais links relacionados: Corrupção de Agentes Administrativos, Contratação de Obras pela Administração Pública

Empresas públicas

Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos

Um grande exemplo da atuação de empresa estatal na prestação de serviço público pode ser observado no caso da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) que, em regime de privilégio, desenvolve com exclusividade o serviço postal nacional. É evidente que a prestação desse serviço público mostrou-se mais vantajosa para o Estado, que acredita garantir uma melhor prestação dessa

atividade, atendendo ao disposto no artigo 3º da Lei 8.666/93:

Art. 3º - A licitação destina-se a

garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.          

O caso da ADPF nº 46

Após a promulgação da Carta Magna, muitas empresas que desempenhavam atividades econômicas nos setores de logística, entrega/recebimento de encomendas, transporte de materiais, entre outros, geraram muitos conflitos com a ECT. De acordo com a estatal, essas empresas estavam ferindo a exclusividade à ela conferida, no momento em que assumiam a execução de serviços postais.

"A ação questiona a constitucionalidade da Lei 6.538/78, que regulamenta os serviços postais brasileiros. A intenção da ADPF é restringir o monopólio postal dos Correios às entregas de cartas – sendo limitado seu conceito a papel escrito, envelopado, selado, que se envia de uma parte a outra com informações de cunho pessoal, produzido por meio intelectual, e não mecânico. Outrossim, pretende-se ver declarada a inconstitucionalidade do art. 42 da Lei no 6.538/767, no sentido de afirmar a não recepção tipicidade penal da violação do monopólio do setor postal."

Ocorre que, a Lei 6.538 de 22 de junho de 1978 (anterior à Constituição Federal de 1988), que regula os direitos e obrigações concernentes ao serviço postal e ao serviço de telegrama, em seu artigo 9º, I, determina que são exploradas pela União, em regime de monopólio as seguintes atividades postais:

a) recebimento, transporte e entrega, no território nacional, e a expedição, para o exterior, de carta e cartão-postal;

b) recebimento, transporte e entrega, no território nacional, e a expedição, para o exterior, de correspondência agrupada:

c) fabricação, emissão de selos e de outras fórmulas de franqueamento postal.

Por fim, na lei ainda é prevista  punição para aquele que violar esse monopólio da União  em seu artigo 42.

Dessa maneira, a ECT ajuizou várias ações em território nacional, declarando a ilegalidade de empresas que atuavam no ramo de distribuição, sob a prerrogativa de que detinha monopólio postal absoluto sobre todos os tipos de correspondências enviadas no país.

A finalidade da ABRAED ao ingressar com ADPF nº 46 era ter um posicionamento definitivo se a atividade de serviços postais prevista no artigo 21, X, da Constituição Federal estaria ou não sob o regime de monopólio estatal, haja vista a irregularidade de decisões emitidas pelo judiciário que ora decidiam pelo monopólio, ora pela livre concorrência.

Após muita discussão entre os ministros do STF, foi decidido pela maioria em 2009, julgar improcedente a ADPF, declarando que existia a recepção da lei 6.538/78 pela nova Constituição de 88, restringindo, segundo o artigo 9º da lei, a prestação exclusiva pela União da atividade postal limitando-se ao conceito de carta, cartão-postal e correspondência agrupada, não abarcando a distribuição de boletos, jornais, livros, periódicos ou outros tipos de encomendas ou impressos.

"Em que pese o tema ser bastante controverso, não havendo consenso na doutrina e ainda que o Supremo Tribunal Federal tenha relativizado a exclusividade da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, entendemos, salvo melhor juízo, que não há como se reconhecer a subsistência do monopólio do setor postal no atual texto constitucional, mormente por não haver sequer autorização do legislador constituinte para a exploração direta do mesmo por parte do Poder Público, ao contrário de outras atividades constantes no art. 21 do CRFB."

Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária

"Vinculada à Secretaria de Aviação Civil, a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero) tem como atribuições implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária e de apoio à navegação aérea, além de prestar consultoria e assessoramento em suas áreas de atuação e na construção de aeroportos, bem como realizar quaisquer atividades, correlatas ou afins, que lhe forem conferidas pela Secretaria de Aviação Civil."

Essa empresa pública foi instituída por meio da lei 5.862, que dispõe em seu artigo 2º:

“A Infraero terá por finalidade implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária que lhe for atribuída pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República.”

Notícia do Portal Brasil, publicada em 05/05/16.

Essa mesma lei permite que a Infraero realize concessões e permissões para o uso de áreas, instalações e equipamentos aeroportuários, por meio de licitação (artigo 6-A). Com o aumento da demanda por esses serviços nos últimos anos, a concessão de aeroportos vem crescendo. Essa delegação é um meio de promover eficiência, modernização e melhorias na prestação, assim como ocorre em outras atividades já mencionadas. Exemplos de aeroportos que passaram por esse processo são: Aeroporto Internacional de Brasília (concessionária Inframérica), Aeroporto Internacional de Guarulhos (concessionária GRU Airport), Aeroporto Internacional Viracopos/Campinas (concessionária Aeroportos Brasil), Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão (concessionária RIOgaleão) e Aeroporto Internacional de Confins (concessionária BH Airport).