Essa página trata de direito econômico e Federação: divisão das competências legislativas e administrativas em direito econômico no Brasil e seus problemas, e jurisprudência do STF sobre o assunto. Por Lucas Zimmermann
O federalismo e a evolução do papel do Estado[]
O artigo 1o da Constituição Federal assegura a forma federativa de organização do Estado brasileiro.
A Carta Constitucional de 1988, ao definir como concorrente entre os Estados federados e União a competência para legislar sobre Direito Econômico, não só explicitou o que já se continha no regime anterior, como também acrescentou uma nova dimensão ao tema concernente às relações entre o federalismo e o Direito Econômico, que há de ser levada em conta pelo estudioso e intérprete.
A compreensão prévia do que significa Direito Econômico, imprescindível para uma análise como a que vai se encetar, nos reconduz à evolução histórica das funções do Estado e o papel do Direito face à ordem econômica material.
A relação entre Estado e Direito evoca sempre presente questão da limitação do poder do Estado pelo Direito, derivada do contraste entre Sociedade Civil e Estado. O Direito nascido na Revolução Francesa funcionava como mecanismo de limitação do poder, como um estatuto de segurança para os integrantes da sociedade civil, postos num único plano de igualdade, visualizados de forma atomizada.
Sob esse prisma, a função do Estado era essencialmente absentecionista, visto como sua atuação circunscrevia-se à preservação da soberania e à manutenção da ordem pública, de resto, atividades precípuas do Estado e indispensáveis para o livre desenvolvimento da atividade dos particulares.
A tradução jurídica dessa ideologia estava cristalizada na noção de Estado de Direito, aí identificada com a ideia de Estado Burguês de Direito. Essa noção consagrava um Direito essencialmente limitador da ação estatal ou ações individuais que atentassem contra a paz, a segurança ou os direitos individuais, estes direcionados para a liberdade da atividade econômica.
Sobressaem, nessa concepção, o princípio da separação dos poderes e o princípio da legalidade da ação do Estado, realizada através do Poder Executivo e velada por um Judiciário incumbido da declaração do Direito.
Nesse contexto emerge a doutrina federalista, como uma limitação a mais ao poder absoluta em favor das coletividades locais. O poder, quer por via de centrifugação, quer pela via de dissociação, resulta descentralizado, mantendo-se a autonomia dos entes componentes.
Com o advento do Estado Social, o Estado toma a si tarefas que forçam a uma revisão das noções e institutos nascidos sob a égide do liberalismo clássico, não deixando, por óbvio, de produzir reflexos na doutrina federalista.
Estado de bem-estar social: o Estado como agente da promoção social e organizador da economia.
A intervenção constante do Welfare State na ordem econômica, principalmente após a Segunda Guerra, e a generalização de políticas públicas de natureza essencialmente descentralizadora, como a planificação, pareciam requerer um poder forte e centralizado. A tendência pelo fortalecimento do Poder Executivo e da União, em detrimento da autonomia dos Estados-membros, conduziu o sistema federal à crise.
Conforme observa Rosah Russomano, "à medida, porém, que se foi alternado a concepção liberal da economia, tendeu-se ao fortalecimento dos poderes da União, que passou a intervir no domínio econômico. Buscou-se, ao mesmo tempo, impedir que aqueles interesses econômicos prejudicassem o reconhecimento dos direitos sociais, que informam a organização constitucional hodierna"[1].
Essa realidade foi identificada como uma prova da incompatibilidade entre federalismo e um Estado intervencionista, cuja ação e dinâmica não se coadunaria, à primeira vista, com o mecanismo de partilha dos poderes ou mesmo com o processo de participação das coletividades interessadas.
Houve com vislumbrasse na emergência do Estado Social a falência do federalismo. Contudo, inexiste qualquer contradição entre federalismo e Estado Social de feições democráticas. A tendência moderna, inclusive, presente na Constituição de 1988, é exatamente a construção de um Estado Social avesso à centralização de poderes, sempre perigosa ao regime democrático. Para isso, é preciso que os Estados tenham também poderes de decisão e execução no campo econômico, naquilo que lhes concerne, a fim de que possam cumprir com seus objetivos como partes integrantes do Estado brasileiro.
Trata-se, pois, de conciliar o intervencionismo do Estado Social com o princípio federativo, o que evidencia a necessidade de reformulação dos elementos do federalismo, num processo similar à que sofreram os elementos do Estado de Direito liberal.
A Constituição de 1988, tendo em vista a experiência autoritária que marcou as décadas passadas, firmou como definição fundamental da República Brasileira não meramente um Estado Social, mas um Estado Democrático de Direito. Essa concepção se contrapõe tanto ao Estado Social de cunho autoritário quanto à centralização de poderes em torno da União.
O Federalismo Brasileiro - Organização do Estado
A íntima conexão entre federalismo, como fórmula de descentralização do poder e de soberania popular, e Estado democrático dou acolhida pela Constituição Brasileira, à luz da qual o Estado Democrático de Direito brasileiro se estrutura de forma federal.
Assim, ao lado do Estado Democrático de Direito, o federalismo é previsto no artigo primeiro da Constituição como um princípio fundamental do Estado brasileiro, ou, na expressão de Canotilho, de um "princípio político constitucionalmente conformador".
Princípios assim considerados representam o "cerne político de um Constituição política, não admirando que sejam reconhecidos como limites de poder de revisão; e tampouco se admitindo que sejam diretamente visados no caso de alteração profunda do regime político"[2] .
Delineamento da competência do Estado para legislar sobre Direto Econômico[]
A faculdade de intervenção do Estado-membro no domínio econômico, conforme já fizemos sentir, deriva da própria natureza do sistema federal, na medida em que evita a centralização, aproximando as decisões econômicas da realidade de cada um dos entes participantes.
É intuitivo que determinadas medidas de intervenção, sem embargo de seu eventual caráter global, envolvem interesses que concernem mais de perto às comunidades locais (Estados ou Municípios).
Num Estado Federal, a realização de uma política econômica envolve participação em sua elaboração e coordenação, por parte das entidades federais. Não estão elas assim, meramente sujeita às decisões centrais; dentro se sua ordem específica, podem afeiçoar essas decisões às suas peculiaridades locais, bem como, respeitados os mesmos parâmetros, exercer seu intervencionismo próprio.
Delineia-se, assim, a autonomia econômica do Estado-membro, ideia que permeia toda a teoria federalista e autoriza por parte deste a capacidade legiferante sobre Direito Econômico.
O Estado-membro, em contrapartida de sua capacidade tributária, tem a obrigação de promover, dentro das suas esferas, políticas econômicas a fim de cumprir com seus objetivos constitucionais, que são os objetivos e finalidades do Estado Brasileiro.
Assim, por exemplo, o Estado-membro - desde que, no plano da realidade fática, tenha capacidade econômica para tanto - poderá planejar e executar um programa de intervenção no domínio econômico, condicionando-o ou dele participando, visando adaptar sua realidade a uma conjuntura recessiva, por exemplo, causada por uma política de âmbito nacional.
A questão, pois, é se saber até onde vai essa possibilidade do Estado no plano constitucional. E isso reconduz à técnica de repartição de competências. Ela representa, na lição de Rosah Russomano, "a medida dos poderes políticos do Estado". É a amplitude do interesse em jogo que acabar por fornecer o critério à repartição das competências.
Assembleias legislativas estaduais: função legislativa crucial na regulamentação relativa ao âmbito do Direito Econômico
Assim, a complexidade do intervencionismo econômico moderno fez com que o problema da compatibilização dos poderes dos entes federais desbordasse o mero campo das técnicas de distribuição de competência, ganhando relevância também problemas como o da divisão político-econômico e as formas de execução, da capacidade normativa de conjectura, exercida fora do âmbito legislativo por agências governamentais.
Inobstante tenham os Estados-membros competência normativa de execução no que diz respeito às políticas gerais, a tanto não se limitam suas atribuições. O Estado não é mero executor de ordens da União; não se trata de delegação de poderes. Pode inovar também, desde que não ultrapasse a esfera do interesse peculiar estadual.
Especificamente à competência, o sistema da Constituição de 1988 basicamente centra-se nas seguintes linhas mestras:
a) enumeração dos poderes da União (arts. 21 e 22);
b) atribuição dos poderes remanescentes aos Estados (art. 25, §1o);
c) atribuição de competências comuns às entidades federativas (art. 23)
d) atribuição de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal (art. 24 e incisos), cabendo à União legislar sobre normas gerais (art. 24 §1o);
e) atribuição de competência suplementar aos Estados-membros e também aos Municípios (art. 24, §§2o e 3o e art. 30, II).
Cuidamos aqui da competência concorrente, verdadeira sede da competência legislativa do Estado em Direito Econômico, uma vez que pouco ou nada resta no que tange aos poderes remanescente do Estado-membro. Ela está prescrita no art. 24 da Constituição Federal, que reza:
"Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - Direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico.
§1o No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á estabelecer regras gerais.
§2o A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
A competência concorrente, como assinala o professor José Afonso da Silva, compreende dois elementos: (a) possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa; b) primazia da União no que tange à fixação das normas gerais (art. 23 e seus parágrafos)[3] .
Ora, não se concebe a competência concorrente sem um elemento limitativo para a capacidade legiferante da União, como expresso no parágrafo primeiro do artigo em questão. Do contrário, não haveria falar em competência concorrente, mas em mera competência suplementar, que admite até, em favor da União, a exclusão total do poder de legislação dis demais entes federativos.
Configura-se a competência concorrente pela possibilidade de disposição legislativa pelos Estados-membros. Onde se permite que o Estado-membro seja complemente despojado dessa possibilidade, não temos competência concorrente, mas sim hipótese de suplementariedade, como no caso do parágrafo único do art. 22, da Carta Magna.
Desse modo, a primazia da União é tão somente para a edição de normas gerais, as quais somente podem ser supridas pelo Estado-membro na hipótese de ausência de legislação federal.
Manoel Gonçalves Ferreira Filho discorre sobre esse tópico com a precisão de sempre:
"Do exame destes parágrafos (os quatro parágrafos do art. 24) resulta que, em princípio, a competência concorrente prevista no art. 24 com seus 16 itens não é cumulativa. À União é dado estabelecer, tão somente, "normas gerais" (§1o). Mas a falta de lei federal de normas gerais dá aos Estados a competência de suprir tal ausência (§3o), quer dizer, ocorrendo tal falta, a competência se torna cumulativa. Contudo, a superveniência de normas gerais por lei federal importa na perda de eficácia de eventuais normas estaduais com ela incompatíveis (§4o). Nota-se que perdem eficácia as normas gerias que o Estado houver editado com base no art. 24, §3o, como as normas específicas que ele houver estabelecido se conflitarem com normas gerais postas pela nova legislação federal"[4].
Constituição Federal: elemento norteador de toda a ordenação econômica brasileira
À vista do exposto, podemos concluir que uma norma não é "geral" simplesmente por ser editada pela União, nem essa generalidade se define em termo de âmbito de validade pessoal da norma. Além disso, não pode a União, discricionariamente, definir o que pode ser considerado "norma geral", nos termos do §1o do art. 24 constitucional, sem vulnerar a repartição de competência constitucional.
Desse modo, parece induvidoso que o Estado pode intervir sobre o domínio econômico, mas modalidades por direção e indução, sempre naquilo que for seu interesse econômico específico, mas poderá intervir no domínio econômico, dele participando ou mesmo monopolizando?
Boa parte da doutrina, sob o regime anterior, inclinava-se no sentido da inconstitucionalidade de exploração econômica pelos Estados-membros, isto é, da intervenção por absorção ou participação.
Contudo, o sentido da inserção entre as competências estaduais do Direito Econômico é muito bem apreciado pelo professor Roque Antônio Carranza. O Estado-membro pode legislar sobre essas matérias, observados os princípios da Ordem Econômica e determinadas pela lei federal as linhas gerais dessa legislação. Se havia dúvida, dissipou-a a Nova Constituição, explicitando essa competência em seu art. 24, I. Conforme leciona o professor Eros Grau:
"O Direito Econômico que a Constituição de 1988 refere, no seu art. 24, I, como matéria a respeito da qual compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal, concorrentemente legislar: ramo do Direito a que se destina a, como observa Fábio Comparato, "traduzir normativamente os instrumentos da política econômica do Estado"[5] .
É sobre sua própria ordem econômica, consistente nos interesses prevalecentemente locais que o Estado mobilizará os instrumentos jurídicos de política econômica admitidos pelo ordenamento positivo nacional.
A interpretação da Ordem Econômica estabelecida pela Constituição de 1988 também conduz ao entendimento em questão. Apesar da discussão que lavrava na doutrina anteriormente, a Constituição, tratando da disciplina da intervenção, não se referiu à espécie de lei - federal ou estadual - que a autoriza.
A exploração pelo Estado de atividade econômica inscreve-se no art. 173 da Constituição Federal, que dispõe:
"Ressalvados os casos previstos nessa Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos de segurança nacional ou relevantes interesse coletivo, conforme definidos em lei".
Visão do Ministro Eros Grau acerca da interpretação do Direito
Trata-se de lei federal ou estadual? Anota Eros Grau que no tocante à segurança nacional, sem dúvida nenhuma há de ser lei federal[6]. Mas, em se tratando de outro critério, relevante interesse coletivo, a situação muda de figura: ao contrário do que ocorre com a segurança nacional, trata-se agora de matéria de Direito Econômico. "Ora, se as matérias de Direito Econômico", ensina o mestre, "estão atribuídas à competência legislativa concorrente da União e dos Estados-membros (art. 24, I). E, sem dúvida, estamos, na hipótese, diante de matéria de Direito Econômico. De resto, o Estado, agente normativo pelo mencionado art. 174, não é apenas a União; Estados-membros são também albergados no vocábulo "Estado" no contexto deste art. 174"[7]. Dai decorre que essa lei, que definirá relevante interesse coletivo, tanto poderá ser lei federal quanto lei estadual.
Com maiores dificuldades nos deparamos ao analisarmos a disciplina da exploração de atividade econômica em regime de monopólio na Constituição Federal. Nesse terreno minado, com divergência quanto sua aplicação estrita ou não ao expressamente disposto no art. 177, CF, vale apenas notar que dificilmente se poderá sustentar o caráter específico ou local da monopolização de determinada atividade econômica.
O art. 174 da Carta Constitucional, disciplinador da intervenção sobre o domínio econômico, dispõe:
"Como agente normativo e regulador de atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado".
É ainda na doutrina do professor Eros Roberto Grau que iremos buscar o exato sentido desse dispositivo:
"Do exame da regra verifica-se que o Estado - União, Estados-membros e Municípios - há de atuar dispondo sobre e regulando a atividade econômica, expressão aqui tomada em sentido amplo. Competência normativa para tanto, em matéria de Direito Econômico, à União e aos Estados-membros atribui o art. 24, I; ademais, no mesmo sentido, inúmeros outros preceitos constitucionais, entre os quais os do parágrafo único do art. 170, dos incisos VII e VIII do art. 22, etc. Além disso, também os Municípios, como União e Estados-membros, dispõem normas de ordem pública que alcançam o exercício da atividade econômica"[8].
Aqui, por fim, uma consideração derradeira se impõe. A questão do exercício da competência legislativa em matéria econômica pelos Estados-membros não é só jurídica, mas também - e talvez principalmente - política. Não devem os Estados-membros se esquivar dessa responsabilidade, pois, assumindo-a, que poderão contribuir para os resultados sociais colimados por toda organização política, pondo terra de vez a equivocada acusação de que são meros "entes inflacionários".
A Federação como Problema Econômico[]
O espaço federal comporta uma pluralidade de ordens econômicas, das mais à menos extensa, cada qual com características próprias, sobre as quais incidem políticas públicas econômicas federais, regionais, locais, metropolitanas, municipais, etc., send que a capacidade de legislar sobre essa ordem econômica é fundamental ao federalismo.
Iniquidade distributiva: a dependência dos Estados e a sua falta de autonomia frente à União
O modelo de desenvolvimento econômico brasileiro adotado nas últimas décadas fez com que o poder dos Estados-membros de interferir nessa ordem econômica fosse diminuído em prol do intervencionismo da União - o que deu lugar a várias distorções de natureza econômica e política, dentre as quais o quase desaparecimento da já frágil estrutura federal brasileira.
Costuma-se argumentar, contra a possibilidade de o Estado-membro desenvolver suas próprias políticas, que a multiplicidade delas , cada qual com uma orientação diversa, poderia levar ao descontrole e a ineficácia de uma política econômica de âmbito nacional. Tal afirmação se desvanece, contudo, se considerarmos que esse é o risco de qualquer descentralização do processo decisório, característica essa arraigadamente democrática. Ademais, adequadamente articuladas, tais políticas seriam por si um reforço do próprio sistema federativo e, via de consequência, do regime democrático.
Bem a propósito, assevera o ilustre professor Roque Carraza:
"Nem se diga - como querem alguns - que os Estado-membros e os Municípios não podem intervir no domínio econômico, porque, do contrário, poderiam, eventualmente, destruir a economia nacional. Ora, é princípio elementar de direito que a possibilidade de abuso de uma competência não impede seu uso. Desmandos, se houver, serão anulados, em última instância, pelo Poder Judiciário, que, dentre outras relevantíssimas funções, desempenha o papel de guardião supremo da constitucionalidade dos atos normativos"[17].
Outra razão, de ordem prática, não houvesse para justificar a possibilidade de intervenção do Estado federado na economia, sempre permitiria lembrar que, em face das peculiaridades das ordens econômicas dos Estados e regionais as políticas da União atingem-nas de modo diferenciado. A mesma política pode ser extremamente proveitosa para um Estado ou danosa para outro, como exemplifica o processo de desenvolvimento brasileiro.
Dessa sorte, é uma exigência da própria natureza do federalismo que o Estado possa exercer o intervencionismo para adaptar-se à política econômica nacional ou contrabalançar os efeitos prejudiciais eventualmente por esta produzidos, e que venham a repercutir de forma diferenciada em seu território.
A virtual exclusividade que a União sempre tem gozado no que concerne à política econômica nem sempre tem produzido os melhores resultados, e é responsável por muitas das distorções do processo de desenvolvimento brasileiro atual.
Presidenta Dilma se reúne com governadores do Nordeste
Trata-se, apenas, de se cumprir a Constituição, facultando ao Estado sua real atribuição e limitando-se a União àquelas políticas que realmente lhe cabem, pela Constituição e pela necessidade de sua abrangência. Assim, tem-se a obrigatoriedade da União, no exercício de sua competência, respeitar a autonomia dos Estados-membros, podendo sua normatividade ser considerada inconstitucional quando usurpar a competência legislativa destes sobre a matéria, o que consubstanciaria verdadeira intervenção federal.
Desse modo, vê-se que a crise do federalismo brasileiro não é só decorrência da evolução do papel do Estado ante a economia no século XX, mas também é agravada pela histórica tendência centralizadora e pela natureza desarmônica do processo de desenvolvimento nacional.
Não resta dúvida, portanto, que a desconsideração pelos aspectos econômicos do federalismo praticamente reduziu a experiência federal brasileira a merda formalidade. Daí porque conferir expressão jurídica institucional à tendência dos Estados-membros, especialmente os mais fracos, de articularem sua ação numa dimensão regional, permitir-lhes-ia a efetivação de uma política de desenvolvimento autodeterminada, orientada em função de suas próprias necessidades, compensando-se, desse modo, a debilidade dessas unidades isoladamente consideradas.
Não foi essa, contudo, a solução aventada pela Constituição de 1988, que apenas cingiu-se a deixar expressa uma faculdade que a União Federal dispõe e tem utilizado, nas últimas décadas, com eficácia discutível.
Assim, toda a tarefa do desenvolvimento regional, de decisão e execução, permanece centralizada no Executivo Federal, sem que haja qualquer previsão de participação participação dos Estados interessados. A própria opção constitucional veiculada pelo artigo 43 acaba por refletir a tendência brasileira de concentrar ao máximo no âmbito federal o poder de decisão econômico, fenômeno que tem sido um grande responsável pela crise econômica e de legitimidade que vai se prolongando no país.
O poder do Município para legislar sobre Direito Econômico[]
A Lei Maior de 1988, em matéria de Ordem Econômica e Financeira, foi extremamente provedora, estando em plena sintonia com os objetivos e fundamentos por ela própria enumerados. Enaltece, em seu texto, a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, a fim de assegurar a todos uma existência digna.
É nesse contexto que trata da competência em matéria da ordem econômica, que deve ser estudada no âmbito legislativo e administrativo.
Como afirmado, a Constituição de 1988 dispõe, através de seu art. 24, ser concorrente a competência da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre Direito Econômico. Não obstante o referido artigo não mencione o Município, é possível que também este ente legisle sobre matéria econômica, conforme passa-se a demonstrar:
A partir de 1988, o Município foi inserido expressamente como ente integrante da Federação. Passando a gozar de autonomia, "o Município reger-se-á por Lei Orgânica própria, ditada pela Câmera Municipal, que a promulgará", inteligência do art. 29 da Constituição de 1988.
Nas palavras de Pinto Ferreira:
"Em resumo, a plena autonomia dos municípios no regime federativo brasileiro significa o poder de eleição do prefeito e dos vereadores, o poder de editar suas normas jurídicas dentro das competências previstas na Constituição de 1988 e, enfim, o poder de administração própria no que concerne ao seu peculiar interesse"[9].
Por autonomia, deve-se entender que o governo municipal não está subordinado a qualquer autoridade federal ou estadual no desempenho de suas atribuições exclusiva e que as leis municipais, sobre qualquer assunto de competência expressa e exclusiva do Município, prevalecem sobre a estadual e a federal. Apesar da previsão constitucional, contudo, a referida autonomia não supre as necessidades do poder local. Assim, os Municípios são constitucionalmente competentes para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber. A expressão "interesse local" resume conceito amplo, que só pode ser definido diante do caso concreto, conforme demonstra a doutrina.
"O assunto de interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância"[10].
Competência municipal suplementar para legislar sobre Direito Econômico
Conforme se demonstrou, no que tange a competência para legislar sobre Direito Econômico, a Constituição atribuiu expressamente competência concorrente apenas à União, aos Estados e ao Distrito Federal.
É inegável, todavia, que no âmbito do Direito Econômico há matérias de interesse dos três entes federados da República Federativa do Brasil. Nessa esteira, não é possível negar ao Município a possibilidade de legislar, de forma suplementar e no que couber, sobre matérias de Direito Econômico que envolvam interesse local.
Como bem expressou Meirelles, o interesse local não se verifica em determinadas matérias, mas em algumas situações. Aspectos da mesma matéria podem exigir tratamentos diferentes pelos entes federados, o essencial é que não se perca a noção de federação, de cooperação, de sistematicidade.
Assim, parece óbvio que a restrição da competência legislativa concorrente para o ente municipal não o impede de intervir no domínio econômico, em razão de sua autonomia e, da demonstração do interesse local devido à maior proximidade com os cidadãos.
Consectário disso, deve-se reconhecer a competência dos Municípios para legislar sobre matéria de Direito Econômico - em razão de eventual interesse local - bem como o caráter suplementar da legislação federal e estadual, devido à compreensão sistemática do ordenamento jurídico pátrio (art. 24, I e art. 30, II).
Considerações críticas dos defensores de maior autonomia dos Municípios em termos de legislação sobre Direito Econômico[]
Por fim, e seguindo a mesma linha de raciocínio orientada pelo princípio da predominância do interesse local, os defensores da maior autonomia legislativa por parte dos Municípios na esfera econômica acreditam que os legisladores devem avançar para um novo federalismo centrífugo, em busca de uma maior descentralização das três esferas, efetivando ao Município competência legislativa concorrente. Nas palavras de Giovani Clark, em sua obra "O Município face em do Direito Econômico":
"Não podemos mais admitir, principalmente em um Estado federal de dimensões continentais como o nosso, que a regulamentação das medidas de política econômica fique apenas nas mãos da União e, por vezes, dos Estados-membros; assim não prescreve a Constituição de 1988. O poder local também tem o poder/dever de adotar políticas econômicas próprias no intuito de contribuir para a justa evolução das atividades econômicas e a consagração do bem-estar social"[11].
Marcha dos Prefeitos: em defesa do fortalecimento e da autonomia política de Estados e Municípios.
Ressaltam, eles, que a efetivação da competência concorrente ao ente municipal muito possivelmente possibilitará a descentralização e a integração democrática em busca da implementação do objetivo da Ordem Econômica e Financeira, conforme os ditames da justiça social, devido à aproximação entre o poder e os cidadãos; bem como o respeito às diferenças regionais e locais a fim de manter a integração nacional.
Embora não seja a Constituição expressa nesse sentido, tomando como base o pacto federativo adotado pela referida Carta, bem como seus fundamentos e princípios, em especial o da predominância do interesse local, acreditam que o Município teria competência legislativa sobre matéria de Direito Econômico, no proveito das necessidades locais.
O fortalecimento da federação brasileira depende da consolidação simultânea, da democracia pela expansão da cidadania. Para tanto é necessário que a autonomia concedida aos Municípios seja implementada, em sua totalidade, aproximando o Estado dos cidadãos, possibilitando a fiscalização e a participação destes.
Em sua visão, a articulação e a cooperação intergovernamental entre as três esferas da federação brasileira, na realização de suas atribuições, consolidará em favor da construção de uma sociedade livre, justa e solidária, implementando o Estado Democrático de Direito, mecanismo mediador das profundas desigualdades socioeconômicas regionais, sociais e locais do país.
Assim uma maior articulação por parte dos entres federativos na produção legislativa e na efetivação de políticas públicas permitirá um desenvolvimento sustentável e integrado da nação brasileira, nos moldes da Constituição Econômica.
Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal[]
Nesse diapasão, é válido ressaltar alguns acórdãos emblemáticos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal que versam a propósito de temas atinentes ao Direito Econômico.
Recurso Extraordinário – No 189.190-0 – Município de São Paulo[]
Através do referido recurso extraordinário, o qual não foi reconhecido pelo STF, interposto pela Drogasil S/A ficou estabelecido que a fixação de horário de funcionamento para o comércio dentro da área municipal poderia ser feita por lei local, visando o interesse do consumidor e evitando a dominação de mercado por oligopólio, declarando a constitucionalidade da Lei 8.794/79, a qual em seus artigos. 4º e 5º dispõem:
Comerciantes estão insatisfeitos com lei municipal sobre horário de funcionamento do Comercio
"Art. 4º. Fora dos horários de funcionamento, não será permitida a abertura das farmácias e drogarias que não estiverem escaladas para o cumprimento dos plantões obrigatórios, salvo mediante previa autorização da Secretaria de Higiene e Saúde, por períodos de tempo pré-determinados.
Parágrafo único: os infratores do disposto nesse artigo serão autuados e os estabelecimentos terão suas portas cerradas no ato, independentemente de reincidência, ou não, requisitada a força policial, se necessário.
Art. 5º. Fora dos horários estabelecidos no artigo 3º não será permitida a abertura das farmácias e drogarias que não estiverem escaladas para o cumprimento dos plantões obrigatórios.
O Tribunal de origem negou acolhida a pedido formulado em apelação, sufragando tese no sentido de que, a par da ordem jurídica instituída e 1988 assegurar a liberdade da indústria e do comércio, o livre exercício da atividade produtiva, a livre concorrência e o exercício das atividades econômicas, não restou afastada a competência do Município de regular o horário do comércio local, valendo-se do poder de polícia que visa a evitar dano à coletividade. Nesse sentido, assentou a validade da Lei Municipal de São Paulo, no 8.794/79, que determina que apenas em caráter excepcional podem funcionar as farmácias e drogarias fora dos horários normais e dos plantões obrigatórios.
Em tal recurso, insiste-se na inconstitucionalidade da referida Lei, bem como do decreto 28.058/89: a primeira por haver transferido ao Poder Executivo Municipal a prerrogativa de dispor sobre a matéria, e o segundo por ter extrapolado o limite regulamentar e proibido o funcionamento das farmácias e drogarias nas tardes de sábado, em ofensa aos artigos 1º, inciso IV, 2º, 5º em seu inciso II, 170 incisos IV e V, todos da Carta Política da República, que asseguram os princípios da indelegabilidade dos poderes, da legalidade, da isonomia, da defesa do consumidor, da livre iniciativa e da livre concorrência.
Segundo entendimento do eminente Ministro relator, Marco Aurélio Mello, no mérito a decisão de origem conflitaria com a liberdade de atuação assegurada constitucionalmente, implicando, até mesmo, quanto àquelas farmácias indicadas para funcionar em plantão, verdadeira reserva de mercado, implicando, com a norma aludida, prejuízo do próprio consumidor. Alega que a Municipalidade poderia impor o funcionamento das farmácias e drogarias, mas jamais proibir que algumas delas abrissem em certos dias da semana.
De duas uma, alega ou Ministro: ou a administração, em prol do interesse coletivo, compeliria ao funcionamento, distribuindo o sacrifício de abrir em certo dia no qual normalmente isso não ocorreria, ou não e, aí, nesse caso, a recíproca teria que ser observada, à administração não caberia proibir a abertura.
Aliás, sustenta o Ministro, o preceito do artigo 174 da Carta Federal revela que o Estado (gênero), como agente normativo e regulador da atividade econômica, exerce, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este último, de regra, determinante apenas para o setor público e indicativo para o setor privado.
O entendimento sedimentado, contudo, proferido através do voto do Ministro Maurício Corrêa, ressaltou que o Município tem sim a competência para regular o horário de funcionamento do comércio local, dado tratar-se de assunto de seu peculiar interesse, não havendo incompatibilidade assim entre a referida norma local, do município de São Paulo, e a Constituição Federal. Afinal, afirma o Ministro, estar claramente definido no artigo 30, inciso I, CF, que o Município tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local.
Ainda, sustenta que dentre as várias competências compreendidas na esfera legislativa do Município estão aquelas que dizem respeito diretamente ao comércio, com a consequente liberação de alvarás de licença e de instalação e imposição de horário de funcionamento. Daí ser cabível ao caso em tela a aplicação da Súmula 419 da aludida Corte, que assenta que “os Municípios têm competência para regular o horário do comércio local, desde que não infrinjam leis estaduais e federais válidas”. Desse modo, as normas locais então impugnadas se inserem na órbita de competência constitucional dos Municípios, inerentes que são ao seu poder de polícia para o ordenamento da vida urbana.
Desse modo, entendeu aquela Corte, por maioria, não merecer conhecimento o mencionado recurso extraordinário, deliberando pela competência municipal quanto à fixação do horário de funcionamento das farmácias e drogarias locais.
Ação Direita de Inconstitucionalidade – No 234 – Estado do Rio de Janeiro[]
O governador do Estado do Rio de Janeiro aforou ação direta de inconstitucionalidade dos artigos 69 e seu parágrafo único, e 99, XXXIIII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, as quais rezavam:
Privatização do sistema de telefonia no Brasil (julho de 1998)
"Art. 69. As ações de sociedades de economia mista pertencentes ao Estado não poderão ser alienadas a qualquer título, sem autorização legislativa.
Parágrafo único – sem prejuízo do disposto nesse artigo, as ações com direito a voto das sociedades de economia mista só poderão ser alienadas, desde que mantido o controle acionário representado por 51% das referidas ações.
Art. 99. Compete privativamente à Assembleia Legislativa:
XXXIII – autorizar a criação, fusão ou extinção de empresas públicas ou de economia mista bem como o controle acionário de empresas particulares pelo Estado”.
Segundo jurisprudência firmada pela Corte suprema, seguindo o voto o ilustre então Ministro Néri da Silveira, relator da aludida ADI, na análise do caput do art. 69, CF, quando se pretende sujeitar à autorização legislativa a alienação de ações em sociedades de economia mista, importa ter presente que isso só se faz indispensável, se efetivamente, da operação, resultar para o Estado a perda do poder acionário da entidade e, assim, da preponderância nas deliberações sociais, pois, daí, decorreria a descaraterização da entidade enquanto sociedade de economia mista.
Somente nesse limite, é que se concebe a validade da exigência de autorização legislativa, posta no art. 69, caput, da Constituição fluminense. Nesse ponto, declarou-se procedente, parcialmente, a ação direta de inconstitucionalidade, não sendo de exigir-se, portanto, a autorização legislativa se a alienação de ações não importar perda do controle acionário da sociedade de economia mista, pelo Estado.
Quanto ao caput do mesmo artigo, ratificou o tribunal não ser admissível no sistema da Constituição de 1988, em vista do disposto em seus artigos 170, 173 e 174, que norma de Constituição estadual proíba, no Estado-membro, que este possa reordenar, no âmbito de sua própria competência, sua posição na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevida ou desnecessariamente exploradas pelo setor público. Nesse ponto, traça o Ministro relator, esclarecedor paralelo com a Lei federal no 8.031/1990, que criou o Programa Nacional de Desestatização.
Ainda, dispõe que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só é permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, de acordo com a regra do art. 173 da Constituição Federal. Interesse coletivo relevante é, pois, concordaram os insignes ministros, conceito dinâmico, sujeito a oscilações no tempo e no espaço, de modo que pode justificar a instituição de uma sociedade de economia mista, em determinado momento e, em outro, desparecido esse pressuposto, recomendar sua extinção. A inflexibilidade da regra impugnada terminava, assim, por inviabilizar a exata observância pelo Estado-membro de tal preceito da Constituição Federal, razão pela qual foi declarado inconstitucional.
Também, sustentaram tal decisão argumentando não poder o constituinte estadual, no desempenho limitado e sujeito ao sistema da Constituição Federal, privar os poderes Executivo e Legislativo do normal desempenho de suas atribuições institucionais, na linha do que estabelece a própria Constituição de 1988. Dessa forma, em conformidade com o art. 84, VI, CF, ao chefe do Poder Executivo é que compete, privativamente, dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal, na forma da lei, o que se aplica, no âmbito do Estado, a teor do art. 25 da Lei Magna da República.
Por fim, com relação à inteligência do disposto no inciso XXXIII do art. 99 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, entenderam os ministros do Supremo Tribunal Federal, não caber excluir o governador do Estado do processo, para a autorização legislativa destinada alienar ações do Estado em sociedade de economia mista estadual, conforme preceitua o referido inciso. Entidades da administração indireta do Estado, as empresas públicas e sociedades de economia mista, estabelece o art. 37, XIX, CF, “somente por lei específica poderão ser criadas”, o que pressupõe, destarte, lei formal, não prescindindo, portanto, da interveniência do chefe do Poder Executivo. De igual modo, ponderam, da criação, sucede com a extinção ou fusão dessas entidades, operações essas que estão a exigir lei em seu sentido formal, o que afasta a privativa autorização do Poder Legislativo, sem a participação do Poder Executivo.
Assim, a subtração do Poder Executivo estadual da competência para participar do processo legislativo correspondente afronta os artigos 25, bem como o art. 66, da Constituição Federal, motivo pelo qual entendeu, o STF, também como inconstitucional o aludido inciso XXXIII da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
Referências Bibliográficas[]
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