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Essa página trata da regulação administrativa de preços e tarifas. Por Luis Martinelli. Ampliada e revisada por Marina Xandó e Ricardo Johnston.

INTRODUÇÃO Editar

A regulação administrativa de preços e tarifas no Brasil é tema de diversos debates e apresenta múltiplas facetas e possibilidades. A imposição de preços e tarifas na prestação de serviços de interesse público é essencial à viabilização dos mesmos. No entanto, dado a natureza dos serviços que se impõem esses preços e tarifas, em que princípios como a universalidade devem ser observados, a regulação administrativa desses se faz essencial.

A importância dessa regulação e da compreensão de seu funcionamento se dá frente a transformação do papel do Estado brasileiro na economia. Como aprofunda-se no item a seguir, a partir de meados da década de 1990, o Estado assume um papel de intervenção cada vez mais indireta na economia em detrimento da intervenção direta por meio de empresas estatais que se tinha anteriormente. Com isso, serviços de interesse público, antes fornecidos diretamente pelo Estado, passam a ser, muitas vezes, fornecidos pela iniciativa privada, por meio de privatizações, concessões, permissões ou autorizações. Ademais, até mesmo as próprias empresas que permaneceram estatais, necessitam dessa regulação a medida em que estão muitas vezes vinculadas a políticas públicas e buscam, frente a cobrança de eficiência e melhores resultados financeiros, seus próprios interesses. Sendo assim, torna-se essencial uma regulação que estabeleça limites e parâmetros, acompanhe e fiscalize os preços e tarifas aplicados a esses serviços.

Diante desse panorama, a publicação que aqui se apresenta almeja elucidar os principais conceitos necessários a compreensão do tema, bem como seu histórico, sua relação com setores de infraestrutura e o âmbito do Direito e Desenvolvimento. A partir desse arcabouço, apresenta-se em seguida o funcionamento da regulação de preços e tarifas em três diferentes setores em que o tema recebe destaque, quais sejam: (i) o setor de telecomunicações; (ii) o setor de transportes e (iii) o setor de energia elétrica. Por fim, explicita-se uma breve análise do impacto da estrutura de preços e tarifas na viabilização de um projeto, bem como seu impacto ao consumidor final.

HISTÓRICO DA REGULAÇÃO ADMINISTRATIVA DE PREÇOS E TARIFAS NO BRASIL Editar

Para compreensão da regulação administrativa de preços e tarifas no Brasil no decorrer do tempo, é importante atentar-se ao papel do Estado na economia, o qual, ao longo da história republicana do país, passou por transformações. Como destaca Paulo Lessa Mattos[1], o Estado tinha até a década de 1990 um papel de intervenção direta na economia, principalmente, por meio de empresas estatais. Após a crise da década de 1980, originada por um panorama externo de dificuldades, como a moratória do México, crise do Petróleo, restrições à empréstimos e diminuição da demanda por commodities, passou-se a criticar de maneira intensa a ineficiência das empresas estatais, e a necessidade de mudança na atuação do Estado.

A sociedade continuou a produzir exigências que forçaram o Estado a estreitar suas relações com a iniciativa privada. Com isso, surge o Estado revestido de caráter mais regulador e com menor intervenção direta, sendo, a finalidade da atividade regulatória, como ensina Vital Moreira, assegurar o equilíbrio na atividade econômica.[2] A regulação administrativa dos preços e tarifas representa um dos alicerces do exercício de regulação na busca pelo equilíbrio econômico, refletindo a realidade da atividade econômica e levando em consideração noções como a livre Iniciativa, concorrência e eficiência paralelos ao interesse coletivo.

O Estado primordialmente interventor direto na economia por meio de empresas estatais, tinha a regulação dessas realizada, na maioria das vezes, por meio dos Ministros do Poder Executivo responsáveis por cada setor. Em decorrência disso, muitas vezes, preços e tarifas eram determinados como forma de exercer políticas públicas, frente ao impacto que os mesmos podem trazer a econômica do país e à percepção da sociedade. Assim, a determinação de preços e tarifas em setores chaves, como os aqui estudados (telecomunicações, transporte e energia elétrica), eram predominantemente utilizados como forma de controle inflacionário ou para exercer políticas populistas. A utilização desses instrumentos dessa forma ocasionou em grande parte das vezes uma ineficiência das empresas estatais, que absorveram grandes perdas financeiras e levaram a necessidade de auxílio do capital privado para o desenvolvimento dos diversos setores, como enuncia Musacchio e Lazzarini[3].

Além disso, como revela Castelar[4], a alteração da forma de atuação do Estado na econômica, com as privatizações e o surgimento de agências reguladoras com um modus operandi diferenciado do passado, incorreu em impactos significativos. Nesse sentido, as agências reguladoras passaram a ser mais independentes e autônomas da Administração pública direta, com autonomia financeira e imposição de mandatos fixos. Ademais, passaram a existir mecanismos de participação pública da tomada de decisão, bem como de decisões por colegiados nas agências. Assim, a regulação com relação a preços e tarifas de serviços passou a ser, a partir da década de 1990, mais voltado a estruturação e desenvolvimento do setor, sendo especificamente elaborada para cada e preocupada também com a viabilização do negócio, portanto, com o equilíbrio econômico – financeiro e a possibilidade de competição e livre iniciativa.

Diante do exposto, percebe-se que o histórico específico da regulação de cada setor por meio de agências reguladoras é variante de acordo com quando esse movimento ocorreu no mesmo. Assim, como será exposto mais adiante ao abordarmos cada um dos setores em específico, pode-se dizer que o setor de telecomunicações possuiu uma alteração, como destaca Castelar, de maior sucesso, frente aos demais, tendo seu início mais específico com a Lei Geral de Telecomunicações em 1997[5]. Já a regulação relativa ao setor de transporte é variante ainda de acordo com qual transporte está se falando, no entanto, no geral inicia-se a partir de 1993. Por fim, a regulação do setor de energia elétrica teve principal marco no ano de 1993 com a edição da Lei nº 8.631.

PRINCIPAIS FUNDAMENTOS JURÍDICOS - CONCEITOS E ENTENDIMENTOS Editar

Na compreensão dos fundamentos jurídicos acerca da regulação administrativa de preços e tarifas é fundamental abordar a diferenciação teórica e suas consequências práticas entre preços, tarifas e taxas. Essa diferenciação não é pacífica na doutrina como expõem-se a seguir, mas é essencial, uma vez que a partir da mesma, tem-se a fixação do regime jurídico e define-se as regras aplicáveis, como o usufruto ou não do serviço diante da mora do administrado além dos meios de cobrança possíveis, como salienta Renato Lopes Brecho[6].

Como aprofunda-se nos itens abaixo, tarifas são em geral determinadas pela doutrina como preços públicos e quando se fala somente em preço está-se falando de preços em sentido estrito, os quais são ambos diferentes do conceito de taxa. Como destaca Lopes, há posições antagônicas na doutrina relacionadas a esses conceitos. Geraldo Ataliba[7] argumenta ser inconstitucional a cobrança de tarifas, preços públicos, no mesmo sentido de Roque Antonio Carraz[8], Aires Fernandino Barreto[9] e José Soares de Melo[10], os quais negam a possibilidade constitucional de cobrança de serviços públicos e defendem que a remuneração de um serviço público deve ser realizada necessariamente por taxas. Em contrapartida, Sacha Calmon Navarro Coelho[11] e Luciano Amaro[12] entendem que a remuneração pode também ser realizada por meio de preços públicos, a depender da situação. No entanto, para uma real compreensão desse debate e de como a regulação aqui tratada ocorre na prática é necessário explicitar conceitos fundamentais do tema, expostos a seguir.

O que é a regulação administrativa de preços? Editar

Primeiramente, é importante destacar que a terminologia preços aqui exposta está-se referindo a preços públicos, portanto, preços na prestação de um serviço de interesse público, sendo que esse pode ser preço público em sentido amplo ou em sentido estrito[13].

Preço público em sentido amplo é o valor cobrado pela prestação de um serviço de interesse público efetuado, não obstante, por pessoa jurídica de direito privado. Nesse sentido, evidencia-se a relação entre preço público em sentido amplo e a prestação de serviço público por particulares, seja na forma de concessão, permissão ou autorização. A concessão ou permissão são formas de delegação estatal quando se trata de serviço público privativo do Estado. Na prestação destes serviços o valor cobrado é a espécie de preço público denominado "tarifa", como, por exemplo, tarifa de transportes, de telefonia, de gás, entre outros. Ao passo que a espécie "preço público em sentido estrito" é cobrado quando prestação de serviço público se dá via autorização.

Assim, percebe-se que "preço público" e "tarifa" não são conceitos independentes, sendo a "tarifa" uma espécie do gênero "preço público".

No presente item está-se tratando de preço público em sentido estrito, o qual possui um controle mais flexível por parte da administração pública, não estando sujeito a princípios como de universalização da prestação. Exemplos de quando está-se tratando de preço público em sentido estrito, são os serviços de saúde ou educação quando prestados por particulares. Nesses não faria sentido o tratamento de remuneração do serviço por meio de tarifas, dado que os mesmos são prestados pelo particular sob a forma de atividade econômica em sentido estrito, e, portanto, possuem maior possibilidade de influência dos princípios de livre inciativa e concorrência.

Os preços em sentido estrito possuem ainda assim possibilidade de intervenção do Estado, uma vez que devem atender a certos requisitos na prestação do serviço, estando autorizados pela administração pública a presta-los, como ocorre no caso das “mensalidades escolares”, ADI nº 319-4. No entanto, essa intervenção ocorre de maneira menos intensa e com maior ponderação dos princípios constitucionais de livre iniciativa e concorrência, dos artigos 1º, inciso IV e do artigo 170, IV da Constituição Federal.

O que é regulação administrativa de tarifas? Editar

Como previamente mencionado, a tarifa é uma espécie de preço público, o qual consiste em um preço ou contraprestação que usuários de um determinado serviço devem pagar pela estrutura pública disponibilizada pelo concessionário. Portanto, essa integra a relação jurídica contratual entre o usuário e o prestador do serviço, sendo que “se o usuário faz uso do serviço ou de certa infraestrutura, se lhe impõe o dever de pagar preço correspondente, sendo essa a tarifa devida como contrapartida”[14].

A Constituição, em seu art. 175, expõe que a tarifa é cobrada na prestação de serviço público delegado pelo poder público via concessão ou permissão. Nesse sentido, é cabível inferir que tarifa diz respeito a cobrança feita por um particular em face de um serviço público que lhe é atribuído através de uma delegação estatal.

Desta forma, a tarifa, por constituir-se na prestação de serviço privativo do Estado executado por particulares, está sujeita a um maior controle estatal em vista da busca pela acessibilidade universal, bem como a compatibilidade da cobrança do serviço com o princípio da modicidade tarifária que será explicitada mais adiante. Nesse sentido, a própria Constituição previu que o legislador possa instituir política tarifária dos serviços públicos. Essa previsão pressupõe que seja possível realizar a manipulação das tarifas dos serviços público, de modo a implementar quaisquer distinções que se façam necessárias, com por exemplo, utilização de subsídios cruzados, tarifas extrafiscais, etc[15].

Ademais, como Guimarães destaca “para além da parametrização legal da tarifa (a ser produzida pelo ente titular do serviço público), ela receberá regulamentação da Administração Pública, completando-se assim a carga tutelar que pesa sobre ela e reduz a esfera de liberdade negocial e contratual entre o usuário e prestador e poder concedente. ”[16] Assim, além de ser fortemente regulada por lei e regulamentos, as tarifas também são objetos de controle pela administração no caso a caso, na esfera do contrato de concessão.

A tarifa constitui um aspecto central da garantia por universalidade, continuidade e igualdade na realização dos serviços públicos, e, portanto, é tutelada pela Administração Pública de modo a acompanhar seu dinamismo. Assim, a Administração vale-se também de atos administrativos de efeitos específicos e concretos para alterar valores tarifários, sempre que conveniente ao interesse coletivo, devendo somente manter a equação econômico-financeira do contrato[17].
Onibus

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Historicamente a tarifa sempre foi considerada como objeto de ius variandi, portanto, de possibilidade de alteração unilateral pela administração. No entanto, é importante destacar que no contexto de determinação tarifária a atenção a recomposição do equilíbrio da equação econômico financeira é pressuposto de validade do próprio ato de intervenção da Administração Pública.

A partir dos conceitos comentados, bem como dos artigos 175 e 21 da Constituição Federal, é lógico constatar que o Estado executa serviços públicos ou os delega aos particulares. Nesse sentido, é importante destacar que o conceito de tarifa aqui exposto é diferente do que se entende por taxas. Quando o Estado efetiva a prestação, estabelece-se o cenário em que o tributo constitui taxa. Ao passo que a tarifa se compõe na cobrança feita por particulares na prestação do serviço ao qual fora delegada.

Se é cobrada por particulares é evidente constatar que a tarifa dimensiona seu valor em vista da obtenção de lucro. É claro que, como se trata de serviço público, o Estado executa uma série de controles para impedir que o interesse público não seja totalmente mitigado. Não obstante, tem-se aqui uma clara divergência entre taxa e tarifa, capaz de sanar algumas eventuais confusões conceituais.
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GUIMARÃES, Fenando Vernalha. Concessão de serviço público. São Paulo: Editora Saraiva – 2012. P.180-181.

Qual a diferença entre tarifa e taxa? - conceito de taxa Editar

À luz do artigo 145 da Constituição, é determinado que serão instituídas taxas pela União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios "em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição"[18]

É possível inferir do texto constitucional que taxa é um tributo vinculado dirigido para o contribuinte de maneira direta; uma ação estatal que pode ser efetuada através de um serviço público ou de um ato de polícia.

Coleta de Lixo

http://www.mogidascruzes.sp.gov.br/comunicacao/noticia.php?id=6041

No que concerne a instauração do valor da taxa a ser cobrada, o cálculo deve ser relativo ao custo da execução e efetivação do serviço público ou do exercício do poder de polícia. Posto isto, compreende-se que no cálculo deste tributo não deve ser cogitado a obtenção de lucro. A cobrança deve ser equivalente ao preço de custo. São exemplos de taxa a "Taxa de Coleta de Lixo", "Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA – Lei 10.165/2000", "Taxa de Emissão de Documentos", "Taxa de Fiscalização CVM (Comissão de Valores Mobiliários) – Lei 7.940/1989", entre tantos outros.

Ainda nesta ótica, Carrazza elucida:

"as pessoas políticas não podem criar taxas com o fito exclusivo de carrear dinheiro para os cofres públicos. Além disso, na medida em que o pagamento das taxas está vinculado à prestação de um dado serviço público ou à prática de um determinado ato de polícia, elas devem estar voltadas a seu custeio, e não de outros serviços ou atos de polícia, que não alcançam o contribuinte (ou que a ele não estão disponibilizados, no caso dos serviços públicos). Ainda dentro desta linha de raciocínio, não é dado ao Poder Público manipular abusivamente os serviços públicos ou as diligências que levam ao exercício do poder de polícia, só para incrementar receitas"[19]
Caso não seja observado o cálculo com base no valor relativo ao custo do exercício do poder de polícia ou a prestação do serviço público, isto é, caso a instituição do tributo seja de tal maneira a incrementar a receita estatal, será incompatível com o texto constitucional que explicita, em seu art. 145, § 2º que as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.[18]

Conclui-se que a cobrança de taxa possui uma extensão limitada ao retorno dos gastos do Estado, têm sua medida definida em razão do ressarcimento dos cofres estatais pelo exercício do poder de polícia ou fornecimento de um serviço público voltado diretamente ao contribuinte.

Quadro Comparativo: Taxa e Preço Público Editar

Conceitos operacionais: tarifa técnica, tarifa módica e tarifa razoável Editar

O estabelecimento de tarifas pode ser dividido ainda em alguns conceitos principais, quais sejam: a tarifa técnica, a tarifa módica e a tarifa razoável.

A tarifa técnica é a precificação do custo unitário de utilização de terminado serviço público, o qual leva em consideração o nível de utilização do serviço bem como o número de usuários. Essa almeja, portanto, cobrir o custeio integral do serviço público, de modo a concentrar o custo global dos investimentos adicionado a margem de retorno do concessionário. Assim, a tarifa técnica é equivalente ao preço que seria suportado por cada usuário do serviço público em um ambiente de isonomia linear, portanto, desconsiderando as estratificações tarifárias decorrentes da capacidade econômica dos usuários[20].

O conceito de tarifa razoável é utilizado para se referir as tarifas cujo valor pressuponha margens razoáveis de retorno ao concessionário como remuneração pelos serviços prestados. Assim, são consideradas razoáveis as tarifas que importem em margens de retorno compatíveis com a realidade econômico-financeira do concessionário, a partir de parâmetros de economicidade e eficiência abstrata. Já a tarifa módica diz respeito ao valor cuja dimensão numérica não impeça ou dificulte a prestação do serviço público, mas que, ao contrário, o favoreça. Essa é identificada no direito posto, a partir da Lei 8.987/ 95 e dos artigos 1º, IIII, 5º, II e 175, III da Constituição Federal. Assim, esse consiste em um valor que cubra despesas de concessão e assegure uma justa remuneração ao concessionário ao mesmo tempo em que facilite o acesso ao serviço público. A tarifa módica, pressupõem que se tenha ajustes concessórios em vistas a economicidade e eficiência, de maneira que quanto mais econômica for a atuação do concessionário, mais reduzidas vão ser as tarifas cobradas[21].

Nesse sentido, fala-se em modicidade tarifária, a qual deve almejar favorecer o acesso ao serviço público. Devido ao destaque que a mesma possui na doutrina, apresenta-se a seguir maior detalhamento do referido conceito.

Modicidade tarifária Editar

Como visto, o conceito de serviço público caminha atrelado à ideia de satisfação do interesse público, de correspondência às aflições da coletividade. Por conseguinte, não raramente, se ouve exaltar o ideário da efetivação da gratuidade do serviço público. Não obstante, o Estado tem recursos limitados e, como demonstrado anteriormente, a saída foi a contratação com a iniciativa privada, para concretizar as demandas sociais e satisfação das necessidades coletivas.

É razoável que os interesses das empresas privadas não são equivalentes aos do Estado. No entanto, as duas esferas são obrigadas a se relacionar para que ambas atinjam, em certa medida e com limitações, seus objetivos. É em razão destas divergências que o ordenamento jurídico exprime alguns princípios para promover a seguridade de direito de acesso ao serviço público. Entre esses princípios encontra-se a modicidade tarifária.

A tarifa módica trabalha em dois planos: a busca do concessionário pelo lucro, através do exercício do serviço, de maneira que seja compatível com a capacidade econômica do usuário.[22]
“Esse princípio decorre de um raciocínio simples: o Brasil é um país relativamente pobre, tendo o serviço público que atingir e satisfazer os diversos grupos sociais na persecução do bem comum. Sendo assim, quando esse serviço depender de uma cobrança, ela deve ser condizente com as possibilidades econômicas do povo brasileiro, ou seja, a mais baixa possível.” (MARINELA, 2007)[23]
Posto isto, a modicidade tarifária, que atua de maneira a defender o direito subjetivo de acesso ao serviço público, possui uma importância ímpar no contexto brasileiro, por se tratar de um país pobre. Como exposto por COUTINHO, a ponderação entre a busca por eficiência e o objetivo de equidade representam uma missão desafiadora e de extrema complexidade em países em desenvolvimento.[24] Só a prática e a experimentação empírica são capazes de, ao longo do tempo, revelar o melhor caminho para o interesse coletivo, de maneira que respeite os princípios de eficiência e atualidade sem conceber privação à direitos individuais.
"A fixação das tarifas talvez seja o problema mais difícil de quantos ligados ao regime de concessões. Os interesses em jogo deformam lhe muitas vezes o verdadeiro sentido, e transformam uma questão que envolve essencialmente o interesse público num problema em que o critério comercial sobreleva ao estritamente econômico e social."[25] (CAVALCANTI, 1958)
Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, as tarifas devem ser, obrigatoriamente módicas, impedindo oneração excessiva e seguindo a lógica do conceito de serviço público que, como exposto acima, se pauta pela conquista da satisfação dos interesses da coletividade.[26]
Princípio da Modicidade das Tarifas

Princípio da Modicidade das Tarifas

O princípio da modicidade tarifária, portanto, instiga o poder público a agir de maneira a assegurar o equilíbrio socioeconômico. Este princípio relativo à fixação das tarifas revela, de maneira bem clara, os conflitos que estão envolvidos no exercício de licitações e os embates entre os diferentes interesses que revestem a execução do serviço público.

Fixação do montante da tarifa Editar

A fixação do montante da tarifa tem dois papéis: (i) o de fixar a remuneração do concessionário e (ii) de regulamentar o preço de acesso à infraestrutura pelo usuário. Há inúmeras fórmulas para se ajustar as tarifas. Dentre esses destacam-se três maneiras principais, quais sejam: 1. Sistema de fixação tarifária atrelada a estimativa do custo do serviço (cost plus e rate of return); 2. Sistemas desvinculados do custo contabilizado do serviço e embasados em preços-limites (price cap e yarstick competition) e 3. Sistemas embasados nos custos de oportunidade (efficient component-price rule).[27]

Com relação ao primeiro tipo de fixação de montante de tarifa, o cost plus e rate of return, ou método de fixação pelo custo do serviço, determina-se uma taxa máxima para o concessionário com base na análise de custos operacionais impostos pelo contrato. Nesse sentido, o valor-tarifa é estipulado de acordo com a estimativa do montante que será destinado aos custos da operação do serviço, adicionado a um percentual de retorno estabelecido para o concessionário. Esse é portanto, um modelo de taxa de retorno, considerado uma modalidade de método de custo do serviço[28]

Assim, na regulamentação via cost-plus, o intuito é estabelecer uma tarifa que cubra os custos, ao passo que também forneça uma margem ao concessionário. Dessa maneira, busca-se possibilitar uma recuperação integral dos seus custos juntamente com uma margem de lucro. Apesar de fornecer segurança em termos de retorno ao projeto, esse modelo de fixação de tarifa possui também efeitos negativos, principalmente, pelo fato de que, estando garantido a cobertura dos custos, o concessionário prestador do serviço não possui incentivos para buscar obter maior eficiência. Nesse sentido, concessionário não almeja necessariamente racionalizar as despesas na prestação do serviço ou aprimorar a sua alocação de recursos, podendo inclusive, ter incentivo a aumenta-los.
1-1

Tancini, G. R. (2013). Itens regulatórios: um estudo aplicado à regulamentação tarifária da energia elétrica no Brasil. Dissertação de Mestrado, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo. p. 14.

Já o segundo modo de fixação de tarifa mencionado, o sistema de price cap estabelece um valor máximo, o qual não tem, de forma obrigatória, que estar concatenado com o custo. Nesse é fixada uma tarifa máxima, para um serviço em específico ou um conjunto deles. Um exemplo de utilização desse mecanismo no Brasil pode ser observado na Lei Geral de Telecomunicações (Nº 9.472/97), como será exposto mais adiante em item específico sobre esse setor. Esse método possui um ajustamento limitado da tarifa que ocorre a partir de índices de produtividade, em que a “tarifação é estabelecida com base em um reajustamento do índice geral de preços, limitado a evolução do valor - resultado por um fator de produtividade, que lhe subtrai um percentual arbitrado pelo poder concedente- regulador.”[29]

Com isso, muitas vezes, o mencionado estimulo a produtividade e eficiência incorrida pela aplicação do mecanismo price-cap faz com que o mesmo seja utilizado em detrimento do sistema cost-plus. Apresentado o price-cap, maior compatibilidade com a busca pela constituição de um mercado eficiente.

Por fim, destaca-se a chamada yardstick competition a qual é uma técnica regulatória complementar a outros métodos de fixação de tarifa, estando muitas vezes associada ao sistema de price cap. Nessa tem-se a adoção de uma parâmetro com base no alto desempenho de alguns prestadores de determinado serviço para que se estabeleçam critérios de comparação e avaliação entre empresas. Dessa forma, o mesmo permite que se estabeleçam referências e bases de comparação. Assim, esse mecanismos funcionam como fonte de incentivo para que o prestador do serviço obtenha melhores resultados.
2-0

TANCINI, G. R. (2013). Itens regulatórios: um estudo aplicado à regulamentação tarifária da energia elétrica no Brasil. Dissertação de Mestrado, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo. p, 15.

No caso concreto, dado a dificuldade de se ter um padrão por meio de um único prestador, muitas vezes, se estabelece uma chamada “firma-hipotética” que é composta pela média de variáveis de mais de um prestador de serviço no setor. É interessante destacar ainda que, muitos autores argumentam ser a preferência legal pela não exclusividade na prestação do serviço, estabelecida pelo artigo 16 da Lei Geral de Concessões (nº 8.987/ 95), uma exigência legal pela adoção do yardstick regulation.[30]
Entrevista Editar
Almejando complementar o exposto, realizou-se a seguinte entrevista com o Professor Arthur Barrionuevo Filho, responsável por ministrar a matéria de Microeconomia na Fundação Getúlio Vargas.
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Arthur Barrionuevo Filho Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1980) , mestrado em Economia de Empresas pelo Fundação Getulio Vargas - SP (1982) , doutorado em Economia pela Universidade de São Paulo (1995) e pós-doutorado pela Universidade de São Paulo (1995) . Atualmente é Professor de carreira da Fundação Getulio Vargas - SP.

Regime tarifário nas Concessões Editar

É interessante destacar uma das principais modalidades jurídicas em que se tem o estabelecimento de um regime tarifário, as Concessões. Como explicita Maria Sylvia Di Pietro, o vocábulo concessão no direito administrativo é utilizado em diferentes sentidos, uma vez que possui objetivos diversos. O vocábulo Concessão em sentido amplo é utilizado para tratar de:

“delegação da execução de serviço público ao particular (concessão de serviço público, agora também sob a forma de concessão patrocinada), a delegação da execução de obra pública (concessão de obra pública), a utilização de bem público por particular com ou sem possibilidade de exploração comercial (concessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de uso para fins de moradia, concessão para exploração de minas e jazidas), concessão para prestação de serviços à Administração, acompanhada ou não da exceção de obra ou fornecimento e instalação de bens (concessão administrativa).[31]
Nesse contexto, a Constituição Federal, ao tratar da prestação de serviços públicos, expõe:
"Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
III - política tarifária;"[18]
A Constituição não exterioriza a forma como deverá ser fixada a cobrança tarifária, abrindo espaço para lei infraconstitucional. Posto isto, há a manifestação da intervenção estatal, em razão da salvaguarda do interesse coletivo, no âmbito socioeconômico.[22]

A Lei 8.987 de 13 de Fevereiro de 1995 dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. Acerca deste diploma normativo, é importante ressaltar que ele modernizou a prestação dos serviços públicos via concessão, buscando articular o serviço adequado e a modicidade tarifaria com os interesses da iniciativa privada.

No que concerne a política tarifária, a Lei 8.987/95: (i) expôs que a tarifa do serviço público concedido será fixada pelo preço da proposta vencedora da licitação, (ii) exaltou a preservação do que fora previsto na mesma, no contrato e no edital e (iii) elaborou mecanismos de revisão tarifária com o intuito de manter o equilíbrio econômico-financeiro, trazendo certa segurança para o concessionário.[32]

RELAÇÃO DO TEMA COM SETORES DE INFRAESTRUTURA Editar

Como mencionado no item de histórico nessa mesma página, a partir de 1990, com a crise econômica tida pelo Brasil na década anterior, o papel do Estado na economia sofreu modificações e foi necessário recorrer ao capital privado para obter investimentos necessários ao desenvolvimento do país. Nesse sentido, os setores relacionados a infraestrutura são inegavelmente os que mais carecem de uma quantidade significativa de capital, além de serem também extremamente necessários ao desenvolvimento do Brasil. Com isso, setores como os tratados na presenta página, quais sejam de energia, telecomunicações e transportes, são confiados a inciativa privada por meio de concessões, permissões ou autorizações, sendo necessário que o concessionário siga os requerimentos impostos pela Administração Pública, dentre eles as tarifas a serem praticadas.
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SOARES,  Ricardo Pereira; CAMPOS, Carlos Alvares da Silva Neto; PÊGO, Bolívar;  ABREU, Francesca;  ROMMINGER, Alfredo Eric.  A CF/88 e a infraestrutura econômica brasileira. Capítulo 4 In CARDOSO, José Celso Jr. (organizador) A Constituição brasileira de 1988 revisitada: recuperação histórica e desafios atuais das políticas públicas nas áreas economica e social. Volume 1. Brasília : Ipea, 2009. Pg. 161

Nesse sentido, a necessidade de investimento em infraestrutura no Brasil é evidente e se mantém atualmente, década de 2010. Para que esses sejam viáveis à iniciativa privada é necessário que a Administração Pública determine condições da prestação do serviço que possibilitem obtenção de retornos financeiros minimamente atrativos. Nesse contexto, a determinação das tarifas a serem cobradas pelo concessionário a prestação de determinado serviço é fundamental para que o projeto de infraestrutura seja atraente ao capital privado, uma vez que o retorno financeiro está, geralmente, em grande parte associado ao quanto será cobrado do consumidor pela prestação de determinado serviço.

A importância da regulação e de determinações acerca das tarifas a serem aplicáveis aos serviços públicos prestados pelo particular torna-se fundamental para possibilitar o desenvolvimento do serviço em si, portanto, para possibilitar a realização de projetos de infraestrutura. Nesse sentido, vêm a tona debates como a necessidade do aprimoramento do cálculo das tarifas aplicáveis de modo que o projeto seja atrativo e, ao mesmo tempo, acessível aos usuários, atendendo a dois princípios fundamentais: a manutenção do equilíbrio econômico financeiro do contrato e a modicidade de tarifas de modo a não penalizar os usuários do serviço[33].

Ao trata-se, por exemplo, de concessões ou realizações de Parcerias Público Privadas no âmbito de infraestrutura, as delimitações fundamentais das tarifas estão expostas no Edital, e são, portanto, determinadas pela Administração Pública anteriormente a concorrência que estabelece o concessionários vencedor. Os termos ai definidos devem ser provenientes de um estudo criterioso sobre o projeto, principalmente, em se tratando de projetos de elevada complexidade como os de infraestrutura, a exemplo da Nova Tamoios. No entanto, muitas vezes, há falta de equilíbrio entre os dois princípios acima expostos em decorrência da falta de estudo ou planejamentos no cálculo da tarifa.

Nesse contexto, recentemente têm-se emergido debates e novos mecanismos que visam aprimorar os requisitos e determinações do Edital, como por exemplo, o chamado PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse) o qual, considerando o disposto no artigo 3º, “caput” e § 1º, da Lei federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, combinado com o artigo 21, da Lei federal 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e com artigo 31 da Lei federal 9.074, de 7 de julho de 1995, é regulado por normas estaduais (decreto nº 57.289 em SP, nº 43.277 no RJ, nº 12.653 na Bahia e nº 2.889-R no ES). Por meio do PMI ocorre a realização de um projeto anterior ao Edital, no qual a iniciativa privada, frente ao interesse do poder público de realizar determinado projeto, faz um estudo aprofundado e sugere as condições que o Edital deveria apresentar bem como a viabilidade do projeto em si. Instrumentos como o PMI vem ganhando cada vez mais relevância frente ainda a judicialização a que se impõem muitas vezes esses contratos, e a insegurança jurídica que da mesma decorre. Essa insegurança ocorre, por exemplo, na busca do particular pelo reequilíbrio econômico financeiro do contrato em âmbito judicial com aumento da tarifa, em face de percalços inesperados ou mudanças de cenário e projeções, o que anteriormente era bastante concedido judicialmente, porém vem recentemente sendo negado ao particular.

Com isso, a insegurança jurídica dai decorrente e, muitas vezes, a falta de estudos aprofundados, fazem com que a iniciativa privada não tenha interesse no projeto ou que se reduzam o número de interessados. O impacto dessa insegurança ao particular é ainda mais acentuado em projetos de infraestrutura, uma vez que os mesmos envolvem grande monta de dinheiro e invariavelmente um tempo longo de concessão (cerca de 30 anos). Percebe-se, assim, que o desenvolvimento dos setores de infraestrutura no país estão extremamente relacionados ao formato como se regula e determinam as tarifas atreladas a realização do mesmo e fornecimento do serviço aos usuários.

RELAÇÃO DO TEMA COM O DIREITO E DESENVOLVIMENTO Editar

Sendo um campo extenso de estudo atual o chamado Direito e Desenvolvimento não possui uma delimitação precisa da temática a que se refere. Em geral, refere-se a esse campo do conhecimento ao tratar-se de uma temática que se insere na possibilidade do Direito estar conectado com o desenvolvimento do país, ou mesmo no tratamento multidisciplinar de matérias para o entendimento dos diversos campos do direito.

Nesse sentido, é possível pensar a relação da regulação administrativa de preços e tarifas com o direito e desenvolvimento por dois aspectos principais, quais sejam: (i) a influência dessa regulação na possibilidade de viabilizar o acesso a determinado serviço ao maior número de pessoas; (ii) a influência dessa regulação na viabilização e atratividade de um projeto de infraestrutura.  

No primeiro aspecto mencionado, a regulação imposta sobre tarifas a serem cobradas do usuário de um determinado serviço, impacta diretamente e inegavelmente a possibilidade de acesso àquele serviço de acordo com a condição social do usuário. Nesse sentido, está-se falando aqui do impacto de um instrumento jurídico no desenvolvimento do país em termos sociais, portanto, de garantir maior acessibilidade a serviços extremamente necessários à população. Nesse sentido, tem-se, como já mencionado diferentes modelos de fixação de tarifas, sendo o price cap (que limita a tarifa independentemente dos custos incorridos), ou ainda o uso de subsídios cruzados (que cobra um valor proporcionalmente maior em relação aos custos daqueles podem pagar mais, compensando o valor de tarifa menor proporcionalmente aos custos daqueles que conseguem pagar menos) mecanismos que normalmente visam garantir o maior acesso a determinado serviço.

No que se refere ao segundo aspecto mencionado, como demonstrado no item anterior, a regulação de preços e tarifas possui uma relação próxima ao setor de infraestrutura, uma vez que a viabilidade financeira de um projeto depende da remuneração possível por determinado serviço. Os setores de infraestrutura por sua vez, são no Brasil inegável gargalo ao desenvolvimento do país. A regulação imposta as tarifas a serem cobrados como remuneração (ou parte da remuneração) na prestação de determinado serviço, influenciam inegavelmente na possibilidade e viabilidade do projeto de infraestrutura ocorrer, seguido da prestação de determinado serviço (Ex. Rodovia Nova Tamoios). Assim, esses possuem um impacto direto no desenvolvimento do país como um todo que carece de uma maior infraestrutura em diversos aspectos, como escoamento e importação de cargas e serviços básicos, de água, eletricidade de gás que abranjam à toda população.

Tem-se, assim, evidente relação entre Direito e Desenvolvimento e o tema em questão, uma vez que se trata de um instituto jurídico, a regulação administrativa de preços e tarifas, que pode impactar diretamente o desenvolvimento do país como um todo. Como mencionado, esse impacto pode ocorrer em termos de acessibilidade dos serviços a todos, bem como para possibilitar a realização de projetos de infraestrutura necessários ao país, os quais precisam de auxílio a iniciativa privada, que, por sua vez, depende da atratividade do investimento, intrinsecamente relacionada a estrutura de remuneração do mesmo. 

Regulação por incentivos Editar

Ainda no que diz respeito ao Direito e Desenvolvimento e o tema aqui em pauta é interessante destacar a ideia de regulação por incentivos. Essa já foi de certa forma tangenciada ao abordamos as formas de fixação de tarifas no item (2), no entanto, por possuir impacto relevante na sociedade, consumidora dos serviços tarifados, considera-se interessante um aprofundamento um pouco maior no tema.

Como enuncia Fernanda Romanelli[34] a regulação por incentivos é um formato específico da regulação que diz respeito a remuneração, o qual objetiva à eficiência e redução de custos e tarifas. Em geral, para pensar nesse modelo impõem-se também critérios de qualidade, sendo essencial o conhecimento profundo da Administração Pública com relação ao projeto e/ ou serviço prestado[35].
2-1

Fonte: disponível em: <http://www.definicionabc.com/wp-content/uploads/2014/05/eficiencia.gif>. Acessado em: 05.05.2016

Ainda segundo a mesma autora, esse tipo de regulação almeja evitar que haja uma arrematação de um certame em decorrência de um preço muito baixo que torne o contrato em si inexequível, ou com um serviço muito deficiente para economizar custos, ou ainda que um prestador do serviço tenha um lucro acima do que seria socialmente positivo.

Na regulação por incentivos a Administração Pública estipula critérios de remuneração de modo que haja um compartilhamento de riscos com o particular a medida em que esse busca melhorar a prestação de seus serviços. Assim, determinam-se formas de fixação da tarifa de modo a propiciar que, quanto melhor seja sua prestação maior será a remuneração recebida.

Os exemplos dessa forma de fixação de tarifas foram acima mencionados, sendo o cost plus¸ uma forma de garantir maior estabilidade ao concessionário e baixo impacto de fatores de difícil previsibilidade como a demanda por determinado serviço; o price cap, uma forma de incentivar a diminuição de custos, uma vez que o preço limite da tarifa permanece o mesmo, o qual combinado com o Yardstick competition , como índice de produtividade, possibilita ainda uma comparação entre empresas do mesmo setor, e estímulos à obtenção de melhorias.

A tarifa como instrumento de estudo da organização econômica Editar

Por fim, acerca da relação da regulação de preços e tarifas e o campo do Direito e Desenvolvimento é interessante tratar do impacto dessa regulação na organização econômica do país. Nesse sentido, o estudo da cobrança tarifária é capaz de revelar, inclusive, as estratégias de desenvolvimento econômico dos países. Para melhor esclarecimento, faz-se uma consideração acerca do processo liberalizante pelo qual o Brasil passou no final do século XX.

No final da década de 1980, é constituído um consenso entre os policy makers e os representantes de órgãos multilaterais de crédito, acerca das medidas institucionais que deveriam ser utilizadas pelos países subdesenvolvidos para promover um crescimento econômico, o mainstream internacional.

Devido à crise mencionada, em meados da década de 1980, os países em desenvolvimento passaram a aderir à orientação mainstream dos países desenvolvidos. Isto posto, uma série de medidas são tomadas, principalmente pelos latino-americanos, com o intuito de liberalizar a economia e mitigar as barreiras econômicas. As providências institucionais se pautaram pela privatização de empresas estatais, reforma na política e orçamentária e na redução ou suspensão das barreiras tarifárias. Um exemplo dessas providências governamentais para liberalizar o mercado se constitui na redução das tarifas de importação, em que o professor SCHAPIRO suscita que, em dois anos, a média de respectiva cobrança decaiu em sua metade.[36]

Tarifas de Importação

KUPFER, David. Trajetórias de Reestruturação da Industria Brasileira após a Abertura e a Estabilização, mimeo, Tese de Doutorado apresentada ao Instituto de Economia da UFRJ, 1998. Disponível em: www.ufrj.br/ie

A política tarifária, desta maneira, se revela um instrumento utilizado pelo Estado para impulsionar o desenvolvimento. Além disso, o estudo da tarifa é um forma oportuna de exibir as metas governamentais dos países no que tange o avanço econômico e um progresso no cenário dos negócios.

COMO FUNCIONA A REGULAÇÃO DE PREÇOS NO SETOR DE TELECOMUNICAÇÕES? Editar

A ANATEL Editar

A Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) foi criada pela Lei Nº 9.472, de 16 de julho de 1997, mais conhecida como Lei Geral de Telecomunicações, que em seu artigo 8º cria o órgão como uma entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, estando submetida a regime autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações e que tem a competência.

A Agência dispõe de independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira (art. 8º, §2º da LGT) e tem como competência regular as telecomunicações do país.

Dentre outras atribuições, é também responsável por controlar, acompanhar e revisar as tarifas praticadas nos serviços prestados em regime de concessão (art. 19, VII da LGT), como será exposto no próximo tópico.

A Política Tarifária do Serviço Telefônico Fixo Comutado Editar

A Lei Nº 9.472, de 16 de julho de 1997, também conhecida como Lei Geral de Telecomunicações, foi a responsável por criar a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e iniciar o processo de privatização dos serviços de telecomunicações no país.

Para isso, criou dois regimes diferentes para a prestação de serviço telefônico fixo comutado (STFC), conhecido popularmente como telefone fixo: o regime público e o privado. O regime público se deu por meio de concessão, após licitação que leiloou 13 partes da Telebrás, antiga empresa estatal que prestava serviços de telecomunicações[37]. Já o regime privado se deu por mera autorização da ANATEL, sendo que as empresas ingressantes tinham que competir com as prestadoras em regime público, que já estavam estabelecidas e possuíam uma carta de clientes e a estrutura passada da Telebrás.

Como consequência, a LGT prevê que os preços no regime privado são livres (artigo 129), enquanto que os preços da prestação no regime público serão previstos no contrato de concessão, bem como seus critérios de reajuste e revisão (artigo 93, inciso VII). Ao mesmo tempo, a lei também se preocupou em acabar com essa fixação de preços, como dispôs no artigo 104:

"Art. 104. Transcorridos ao menos três anos da celebração do contrato, a Agência poderá, se existir ampla e efetiva competição entre as prestadoras do serviço, submeter a concessionário ao regime de liberdade tarifária.
§1º. No regime a que se refere o caput, a concessionária poderá determinar suas próprias tarifas, devendo comunicá-las à Agência com antecedência de sete dias de sua vigência.
§2º Ocorrendo aumento arbitrário dos lucros ou práticas prejudiciais à competição, a Agência restabelecerá o regime tarifário anterior, sem prejuízo das sanções cabíveis."
Como consequência, se percebe que o objetivo da fixação de tarifas para o STFC tem caráter de incentivar a competição e a prestação do serviço de forma universal. Ao mesmo tempo, se percebe que o legislador pensou na hipótese de amadurecimento do mercado, como expõe Carlos Ari Sundfeld:
Segundo o projeto do legislador, a atuação regulatória do Estado deve concentrar-se não na restrição da liberdade empresarial, mas na ampliação da competição. Está clara, aí, a adoção legislativa do modelo da desregulação, que vem sendo defendido por uma corrente de economistas, políticos e ideólogos como o mais adequado à proteção do consumidor.[38]
Fica evidente que o objetivo da política tarifária, no caso do serviço telefônico fixo comutado, foi o de incentivo à competição do mercado, funcionando como mera ferramenta paliativa de controle do Estado sobre a prestação do STFC até o amadurecimento do mercado em um estágio em que a atuação estatal não se faça mais necessária.

O Papel do Subsídio Cruzado nas Telecomunicações e sua Insuficiência Editar

Como é possível observar no tópico anterior, a modicidade procura balancear tanto a necessidade da população de baixa renda em utilizar o serviço público quanto do concessionário em adquirir rentabilidade e promover a manutenção e o serviço adequado. Com isso em mente, é necessário que instrumentos técnicos sejam utilizados, na busca da concretização do desígnio do princípio.

Um instrumento que fora utilizado pelo Estado para regular a fixação de tarifas foi o subsídio cruzado, que consiste na cobrança de preços mais baixos de um grupo de consumidores compensado pela cobrança de preços mais altos por outro grupo de consumidores, de modo que este preço subsidie aquele.

Como explica o professor Jacintho Câmara, o subsídio cruzado:

"consiste na transferência de recursos obtidos num determinado segmento para outro, a fim de que o segmento beneficiado possa pagar valores mais baixos"(CÂMARA, 2009, p. 79)[39]
Este mecanismo revestiu a forma de fixação das tarifas no setor das telecomunicações.

O subsídio cruzado, por outro lado, não é harmônico com um mercado liberalizado, uma vez que neste cenário uma empresa pode fixar, por determinado período, um preço mais baixo e balancear sua receita com a venda de outros serviços e produtos, intentando mitigar a concorrência efetiva. Acerca desta problemática SUNDFELD ensina:

"A prestação dos serviços caberia a empresas do setor privado, não mais ao Estado (art. 187). Contudo, não deveria haver monopólio privado, de modo que a LGT submeteu os serviços à exploração privada concorrencial (art. 6o), liberalizando o acesso das empresas ao setor, sem limitação quanto a seu número (art. 136). Mas se o objetivo era a competição efetiva, não bastava a liberalização formal do mercado, sendo preciso viabilizar de fato o ingresso de novas competidoras, garantindo­lhes o acesso às redes já existentes, por meio de interconexão (arts. 145 a 155), submetendo­as a um regime regulatório mais brando, o regime privado, pela assimetria regulatória (art. 65­III), e proibindo a empresa dominante de usar suas rendas monopolistas para dominar outros serviços, usando subsídios cruzados (art. 70)."[40]
Portanto, o subsídio cruzado não é mais utilizado, ou melhor, é proibido, devido sua incompatibilidade com a promoção de uma concorrência efetiva; este instrumento induziria que empresas que não tivessem capacidade econômica para se manter, durante um longo período de tempo, com custos excepcionalmente baixos, fossem impossibilitadas de competir no mercado.

O Price-Cap no setor de Telecomunicações Editar

O setor das Telecomunicações deixou e ser executado pelo Estado e passou a ser operado pela iniciativa privada. Neste cenário, é criada a Anatel com o intuito de regular os concessionários, de acordo com certos objetivos. Alguns objetivos da regulação da Anatel estão expostos pelo Plano Geral de Metas de Universalização (PGMU). Acerca do PGMU, MARQUES NETO explicita:

"O PGMU, como eu disse, dispõe sobre as exigências da União a respeito do serviço de telecomunicações, colocando metas para o aperfeiçoamento dos serviços essenciais. [...] Por fim, como não se tem objetivos de ordem pública sem dizer quem vai, por eles, pagar, o PGMU estabelece as fontes de financiamento para atendimento destas metas. [...] Neste sentido, foram impostos condicionamentos aos particulares prestadores de serviços de telecomunicações, a fim de que estes estejam obrigados a cumprir as funções públicas do serviço que prestam."[41]
A Anatel, por via da PGMU, impõe o mecanismo de recuperação dos custos, que derivarm da realização de metas pelas concessionárias. Sob esta proposta, a empresa vende seu produto sob o custo médio de produção. Desta forma, a empresa cobriria custos mas cobraria um preço final que tornaria o produto, por sua vez, penoso para os consumidores.[42]

A forma de regulação adotada pela Anatel para deliberar sobre esta questão foi o price-cap. Este mecanismo consiste na determinação, por parte do agente regulador, de um valor máximo de fixação de tarifas pelo concessionário. Isto ocorre da seguinte maneira: o instrumento price-cap exibe um valor máximo de reajuste dos preços, se pautando pelo indexador de preços geral e um fator variável de produtividade X a ser determinado pelo agente regulador.O price-cap, portanto, estabelece os requisitos para o reajuste das tarifas que, por conseguinte, não pode extrapolar um limite calculado através da seguinte equação:

Pt = Po + Infl. - X

"Segundo essa fórmula, o valor da tarifa deve ser igual ao valor inicialmente praticado mais a inflação acumulada ao longo do intervalo iniciado com o último reajuste e menos o valor de um parâmetro (X) previamente fixado, esse último correspondente aos ganhos estimados de produtividade para cada ano do período de aplicação do mecanismo."[42]
Sob esta ótica, SANTOS afirma que o sistema price-cap é uma maneira de induzir o regulado a buscar eficiência, de maneira a conquistar ganhos de produtividade acima do valor estipulado pelo poder concedente.[43] Uma vez que, quanto maior for a redução nos custos, mais rentável será para o concessionário. Além disso, o autor expõe que este instrumento busca repassar aos consumidores benefícios relativos aos ganhos de produtividade.[42] Ademais, este mecanismo também funciona de maneira que a mudança tarifária de uma cesta de serviços deve ocorrer paralelamente à uma mudança dos custos advindos de ganhos tecnológicos.[44]

O price-cap, ou tarifa-teto, representa uma das tantas modalidades utilizadas pelo Estado para regular os agentes privados que trabalham no setor das telecomunicações. Auxilia assim, no desenvolvimentos desta área no que tange os princípios de eficiência e regularidade.

COMO FUNCIONA A REGULAÇÃO DE PREÇOS NO SETOR DE ENERGIA ELÉTRICA? Editar

A ANEEL Editar

A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) foi criada pela Lei Nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que em seu artigo 1º instituiu a Agência como uma autarquia sob regime especial, vinculada ao Ministério de Minas e Energia. Suas competências, previstas no artigo 2º da mesma Lei, "regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal".

Dentre muitas outras competências, cabe à ANEEL "estabelecer tarifas para o suprimento de energia elétrica realizado às concessionárias e permissionárias de distribuição" (art. 3º, XI da Lei Nº 9.427), "homologar as tarifas a serem pagas pelas concessionárias, permissionárias ou autorizadas de distribuição de energia elétrica" (art. 3º, XVI da Lei Nº 9.427) e "definir as tarifas de uso dos sistemas de transmissão e distribuição" (art. 3º, XVI da Lei Nº 9.427).

Por isso a atuação da Agência envolve também a política tarifária do setor, sendo que a base dos regimes tarifários é definida por Lei enquanto os critérios de reajuste e determinados valores são definidos pela agência, como será exposto nos próximos itens.

A mudança de regime tarifário e o sistema vigente atualmente Editar

O regime tarifário do setor de energia elétrica mudou drasticamente com a edição da Lei Nº 8.631, de 4 de março de 1993, que extinguiu o regime de remuneração garantida, que se dava pela transferência de recursos entre as concessionárias, utilizando um conceito conhecido como equalização tarifária.[45]

Posteriormente, dois novos diplomas legislativos alteraram o sistema tarifário: a Lei Nº 8.987, de 13 de novembro de 1995, que passou a adotar a definição da tarifa pelo preço, abandonando o modelo baseado no custo, e a Lei Nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que criou a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL).

A tarifa cobrada é composta por dois elementos principais: custos não-gerenciáveis (chamada de Parcela A) e custos gerenciáveis (chamada de Parcela B). A Parcela A é composta por encargos setoriais (como pesquisa e desenvolvimento em eficiência energética, taxas de fiscalização, programas de incentivo obrigatórios, etc.), custos com transporte de energia e compra de energia elétrica para revenda (por meio de contratos bilaterais, compras da usina de Itaipu e contratos provenientes de leilões). Já a Parcela B é composta por despesas de operação e manutenção (como custos com pessoal, materiais, serviços necessários para a prestação, etc.) e despesas de capital (como quotas de reintegração obrigatórias por regulação e remuneração do capital dos acionistas).[45]

O reajuste das tarifas cobradas acontece de três formas diferentes: a Revisão Tarifária Periódica (disposta na Resolução Normativa Nº 234, de 8 de novembro de 2006 da ANEEL), que leva em consideração as Parcelas A e B, o Reajuste Tarifário Anual (que ocorre nos anos sem revisão tarifária periódica), que atualiza somente os valores da Parcela A e atualiza a Parcela B elo IGP-M, e a Revisão Tarifária Extraordinária, a ocorrer quando um fato extraordinário perturba o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão.[45]

Os problemas do modelo vigente Editar

O principal problema do modelo tarifário vigente é a assimetria criada em regiões com diferentes densidades de demanda de energia. Isso pois a tarifa leva em conta os investimentos feitos pela empresa prestadora para a transmissão da energia, bem como a quantidade de energia total operada por essa empresa. Assim, tais valores são arcados pelos consumidores. Em regiões com mais usuários ativos, as tarifas tendem a ser menores. Já nas regiões com menos demanda, o preço da tarifa sobe, já que os custos de prestação são rateados por menos usuários. Como consequência, o maior problema é o preço elevado que regiões mais pobres acabam tendo que arcar, como a seguinte lição:

Ocorre que, no Brasil, as concessões com baixa densidade de carga estão localizadas, em sua grande maioria, nos estados mais pobres do país. A densidade de carga nas Regiões Sul e Sudeste é superior à das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Dessa forma, a tendência é que as concessões instaladas nas regiões menos desenvolvidas do país tenham, em média, tarifas superiores àquelas praticas nas áreas de concessão situadas em regiões mais desenvolvidas, não havendo qualquer relação entre nível tarifário e a capacidade de pagamento da população atendida.[45]
Percebe-se um problema na política tarifária em vigor atualmente, já que a energia elétrica é um serviço público essencial para a população e alvo de tentativas de universalização, como disposto no artigo 3º, inciso XII da Lei Nº 9.427, quando estabelece que:
Art. 3o  Além das atribuições previstas nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbências expressamente previstas em lei e observado o disposto no § 1o, compete à ANEEL:
XII - estabelecer, para cumprimento por parte de cada concessionária e permissionária de serviço público de distribuição de energia elétrica, as metas a serem periodicamente alcançadas, visando a universalização do uso da energia elétrica;   
Tal questão, se não enfrentada de forma a criar menos assimetria nas tarifas praticadas entre as regiões do Brasil, pode acabar por
Criar uma espiral negativa, já que as concessões com elevada densidade decarga, que têm tarifas menores, tornam-se mais atrativas a novos investimentos do que as concessões com tarigas maiores. Assim, não havendo desenvolvimento dos mercados menos, densos, a tendência seria de o agravamento das assimetrias hoje verificadas.
Faz-se de extrema importância que a política tarifária do setor elétrico seja revista, de forma a diminuir as disparidades entre regiões e possibilitar que as regiões menos desenvolvidas possam ter acesso à energia elétrica a preços compatíveis.

Estudo do Mecanismo price-cap e o Exemplo do Setor de Energia Editar

A Lei 8.987/1995, também conhecida como "Lei de Concessões de Serviços Públicos", determina que o sistema de fixação tarifária deve respeitar o mecanismo price-cap. Como já foi esclarecido, neste sistema, a tarifa é definida com uma fixação de "teto", estando a concessionária livre para cobrar qualquer valor que não exceda a fixação empreendida. Desta maneira, o price-cap engloba o fixed-price, mas não se limita à fixação do "teto". Na fórmula price-cap, há o "fator x", que contempla e, consequentemente, estimula a eficiência. O reajuste deste mecanismo concerne os custos, inflação e o fator variável de produtividade, "o fator X".

"o Brasil optou por um índice macroeconômico, o IGP-M26[46]. O 'fator x' é uma métrica para se mensurar a variação no reajuste advinda de ganhos de produtividade esperados no setor. A regulamentação brasileira é claramente por incentivos. Não existe a remuneração garantida das despesas gerenciáveis, e, em adição, existe um fator de eficiência."[47]
Destarte, é fato que o sistema price-cap almeja promover incentivos e estímulos à eficiência. Este sistema passou a protagonizar a fixação tarifária no Brasil com a desestatização da década de 1990. Temos, como exemplo, a mudança na postura do setor de distribuição de energia que, após a adoção do price-cap no meio da década de 1990, apresentou uma relevante melhora de desempenho.

A mídia exposta abaixo expõe alguns indicadores de qualidade do setor de energia:

  • DEC: Duração Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora 
  • FEC: Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora 
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COMO FUNCIONA A REGULAÇÃO DE PREÇOS NO SETOR DE TRANSPORTES? Editar

A ARTESP Editar

A Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP) foi criada por meio da Lei Complementar Nº 914, de 14 de janeiro de 2002, como uma autarquia de regime especial, estando vinculada à Secretaria de Estado dos Transportes e que possui autonomia orçamentária, financeira, técnica, funcional, administrativa e poder de polícia (art. 1º da referida Lei).

A sua finalidade é "regulamentar e fiscalizar todas as modalidades de serviços públicos de transporte autorizados, permitidos ou concedidos, no âmbito da Secretaria de Estado dos Transportes, a entidades de direito privado" (art. 1º da referida Lei).

Dentre as competências específicas, cabe à ARTESP "fixar regras procedimentais, inclusive em relação ao estabelecimento, revisão, reajuste e aprovação de tarifas e taxas de serviços públicos de transporte" (art. 3º, IV da referida Lei) e "comunicar ao Secretário dos Transportes, para a sua homologação, revisão de tarifas a fim de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro do contrato" (art. 4º, VIII da referida Lei), entre outras funções.

Por isso, seu papel é o de realizar estudos técnicos, de forma a orientar as políticas tarifárias praticadas pelo governo do Estado de São Paulo.

===
A Regulação de Preços e Tarifas === A regulação de preços e tarifas é estabelecida por meio dos editais de licitação, conforme dispõe o artigo 9º da Política Nacional de Mobilidade Urbana, instituída pela Lei Nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012. Essa tarifa é estabelecida pelo seguinte sistema, presente no parágrafo 1º do artigo 9 da mesma Lei:

§1o  A tarifa de remuneração da prestação do serviço de transporte público coletivo deverá ser constituída pelo preço público cobrado do usuário pelos serviços somado à receita oriunda de outras fontes de custeio, de forma a cobrir os reais custos do serviço prestado ao usuário por operador público ou privado, além da remuneração do prestador.
Percebe-se uma preocupação do legislador em criar valores que tornem a prestação economicamente viável e lucrativa, ao mesmo tempo que evitando lucros muito altos às custas da população, já que o transporte é um serviço público.

Passaremos a analisar agora três casos concretos envolvendo tarifas no setor de transportes dentro do Estado de São Paulo.

O caso da Linha 4 do Metrô de São Paulo Editar

A Linha 4 do Metrô de São Paulo, também conhecida como Linha Amarela, foi dividida em duas fases, sendo a primeira fase composta pelas estações Butantã, Pinheiros, Faria Lima, Paulista, República eLuz), já em funcionamento, enquanto a segunda é composta pelas cinco estações faltantes, sendo elas Vila Sônia, Morumbi, Fradique Coutinho, Oscar Freire e Higienópolis[48]. A execução se deu por meio de Parceria Público-Privada (PPP), sendo que a primeira fase foi realizada pela empresa Via Quatro, Sociedade de Propósito Específico composta por capital das empresas CCR, Mitsui & Co. Ltda. e Montgomery Participações S.A.[49]

A principal inovação desse projeto foi a remuneração da concessionária por usuários transportados, que adotou um modelo conhecido como "concessão patrocinada".[50] Considera-se patrocinada pois a remuneração da prestação do serviço não provém somente dos usuários, que pagam a tarifa do metrô, mas também do Estado. Mario Engler assim explica o sistema adotado:

A PPP adotou uma tarifa contratualizada, sujeita a reajuste periódico por índice de preços, desvinculada da tarifa efetivamente praticada, que pode ser livremente fixada pelo poder concedente. A tarifa contratualizada é recebida pelo parceiro privado em função de cada passageiro transportado, pagante ou não, e retirada diretamente da entidade responsável pela arrecadação centralizada do sistema integrado de transporte público de passageiros na cidade de São Paulo. Essa entidade possui independência operacional e atua com a lógica de uma câmara de compensação.[50]
Assim, o concessionário responsável pela Linha 4 não seria tão prejudicado por baixas na demanda ou por programas sociais como tarifas reduzidas para estudantes ou isenção para idosos, criando muito mais segurança de retorno aos pesados investimentos realizados.

Ao mesmo tempo, o edital também se preocupou com a qualidade do serviço que iria ser prestado. Avaliações de qualidade do serviço e indicadores técnicos geram uma avaliação que pode reduzir em ate 20% o valor da receita devida à empresa prestadora.[50]

PPP Nova Tamoios: Contrato nº 01/2014 e Estrutura Tarifária Editar

Se trata da Concessão Patrocinada para a prestação dos serviços públicos de operação e manutenção de trecho da Rodovia SP 099, concernentes aos quilômetros 11+500 Km e 83+400 Km, e dos contornos de caraguatatuba e São Sebastião, além da execução de obras civis nos trechos entre os quilômetros 60+480 Km e 82+000 Km da Rodovia 099.

Vê-se, na qualidade de contratante o Estado de São Paulo, por intermédio da Secretaria Estadual de Logística e Transportes de São Paulo – SLT, e na qualidade de contratada a [SPE], pessoa jurídica de direito privado.

Se constitui na qualidade de intervenientes anuentes e garantidores a AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO – ARTESP, autarquia de regime especial vinculada à Secretaria Estadual de Logística e Transportes de São Paulo – SLT.

No que tange a modalidade tarifária, o contrato apresenta a tecnologia free-flow. Este mecanismo, comumente chamado de ponto-a-ponto, possibilita que se cobre os usuários apenas pelo valor relativo ao trecho percorrido. A cobrança é feita de forma automática através de pórticos instalados ao longo da Rodovia.

Captura de Tela 2015-06-02 às 14.27.46

ARTESP - AGÊNCIA DE TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO. Contrato e Edital disponível em: [16]

O contrato expõe as praças de pedágio e sentido de cobrança da seguinte forma:
PPP

AGÊNCIA REGULADORA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE TRANSPORTE DO ESTADO DE SÃO PAULO. Disponível em: [17]

O anexo 4 do contrato trata da estrutura tarifária e estabelece que o modelo de pedagiamento adotado corresponderá a cobrança das tarifas nas praças de pedágio do tipo passagem nos trechos e localizações indicados.

A base tarifária se constitui em valores tetos e são definidas tendo como referência a data base o mês de julho de 2013, cujos valores foram considerados na elaboração do estudo de viabilidade financeira e tem como valor de referência 0,1080 R$/Km (dez oitenta centavos por quilômetro), bidirecional e pista dupla, equivalente a uma tarifa de R$ 0,077126/Km para pista simples.

A tarifa a ser cobrada deverá seguir a fórmula:

Tarifa = Extensão de cobertura da praça . tarifa quilométrica . multiplicador

Quanto à alteração do índice de reajuste, o anexo 4 do contrato revela:

Vedado

Estes foram alguns exemplos da abordagem da regulação administrativa de preços e tarifas em contratos de concessão.

Jornadas de Junho de 2013 Editar

Ao tratar de tarifas no que se refere a transportes e dando especial destaque ao conceito de modicidade tarifária é interessante referir-se a chamada "jornada de junho de 2013". Este evento se consolidou como uma das maiores mobilizações populares do Brasil desde 1992, quando ocorreu o impeachment do então Presidente Fernando Collor de Mello. A demanda das 'jornadas' consistiu, inicialmente, na revogação do aumento da tarifa de ônibus e metrô CPTM em R$0,20.

Jornada de Junho de 2013

https://mplrio.wordpress.com/2014/06/

O início da mobilização se deu a partir dos protestos organizados pelo Movimento Passe Livre, coletivo que luta pela gratuidade da prestação do serviço público relativo à mobilidade urbana. É bem verdade que as manifestações ganharam força após a veiculação virtual de uma série de atos de truculência policial e que, a partir deste momento, as mobilizações tomaram novos rumos e pautas. Não obstante, elas foram provenientes da luta pela efetivação da modicidade tarifária, pela satisfação dos interesses coletivos e acessibilidade.

"Paíque Duques, do MPL de Brasília, lembra que o movimento já tem oito anos de história e, desde então, tem levado o tema da mobilidade urbana e a luta pela tarifa zero às ruas. 'Os protestos são fruto de um processo longo e bem anterior de mobilizações de rua, nas quais o transporte público foi a reivindicação principal. Essa luta tem um lastro social que é a mobilidade urbana nas cidades. Não é uma luta contra todas as opressões genéricas. Os protestos obtiveram vitórias imediatas com a redução da tarifa e vitórias de longo prazo com o debate público sobre a tarifa zero', atesta."[51]
As jornadas de junho revelam o quanto a questão da cobrança tarifária, por se tratar da prestação de um serviço público e, por conseguinte, da conformidade com as aflições da sociedade, é delicada. Isto posto, é cabível enunciar que quando se discute a prestação de um serviço público não se pode ignorar os impactos diretos na sociedade.

Tarifa e Gestão Haddad Editar

No primeiro bimestre de 2015, passou a vigorar o aumento de ônibus de 3 para 3,5 reais. Decisão esta tomada em conjunto entre o Prefeito Fernando Haddad (PT) e o Governador Geraldo Alckmin (PSDB), sendo este responsável pela rede de metrô e trem.

A gestão do Prefeito Fernando Haddad revela estratégias políticas sustentadas através da fixação de tarifa, isto é, a tarifa consiste numa ferramenta para promoção de políticas sociais. Para melhor compreensão, confira a entrevista para o Jornal EL PAÍS, em que o político e sociólogo discorreu:

"[não aumentar a tarifa] Seria demagogia. Seria puro eleitoralismo. Sabendo que isso não é sustentável porque eu não tenho fonte de financiamento vou adotar essa política demagógica só pelo calendário eleitoral? Ao invés de adotar uma política demagógica, nós tomamos três medidas: diminuímos a idade da gratuidade de idosos para 60 anos, criamos o passe livre estudantil, incorporando o transporte ao direito à educação, e mantivemos as tarifas dos bilhetes temporais para estimular uma nova visão do transporte por parte do empregador."[52]
O Prefeito Fernando Haddad, desta forma, transfere os ganhos relativos ao aumento da tarifa do ônibus para subsidiar benefícios para estudantes e idosos. Isto ocorre, é claro, em vista do objetivo político de respectiva gestão. De qualquer forma, esta prática expõe as utilidades decorrentes da administração da tarifa, isto é, exibe a funcionalidade de devido mecanismo.

Além disso, o Prefeito argumenta que para manter a tarifa em R$ 3 seria necessário aumentar anualmente o orçamento que subsidia a passagem. Vê-se, em parte, a complexidade na fixação de tarifas, prática que não se resume apenas a espetos jurídicos e econômicos, como também políticos e, em certa medida, ideológicos.

A ANAC Editar

A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) foi criada pela Lei Nº 11.182, de 27 de setembro de 2005, como uma entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial e que é vinculada ao Ministério da Defesa. Sua finalidade é regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária, conforme dita o artigo 2º da Lei que criou a Agência.

A Regulação de Preços e Tarifas Editar

Na prestação de serviços aéreos regulares, deve predominar a liberdade tarifária, conforme o artigo 49 da Lei Nº 11.182. Ao mesmo tempo, cabe às permissionárias e concessionárias comunicar suas tarifas com antecedência à Agência, que deve garantir a fiscalização e publicidade de tais tarifas.

Ao mesmo tempo, a ANAC deve regular o regime tarifário da exploração de infraestrutura aeroportuária, conforme art. 8º, XXV da referida Lei.

A Lei 6.009, de 26 de dezembro de 1973, alterada diversas vezes por leis e decretos, "dispõe sobre a utilização e a exploração dos aeroportos, das facilidades à navegação aérea e dá outras providências". Como consequência, o referido texto legal lista e define em seu artigo 3º diversas tarifas aeroportuárias, devidas dentro desse setor econômico, como "tarifa de pouso", "tarifa de conexão", etc. Os valores de todas essas tarifas são determinados pela ANAC, conforme disposto no artigo 2º, parágrafo único, alínea "a".

A Agência, por meio da Resolução 180, de 25 de janeiro de 2011, determina que a regulação tarifária das tarifas de embarque, pouso e permanência e dos preços unificados e de permanência, domésticos e internacionais ocorre por meio do estabelecimento de tetos tarifários.

A Resolução previu reajustes anuais, conforme o artigo 16. Além disso, estabeleceu duas revisões, a ocorrerem um ano e dois anos após a edição da Resolução, de forma a poder sanar eventuais problemas e déficits criados como consequência dos tetos estabelecidos. Depois dessas duas revisões, o período de revisão passa a ser quinquenal (artigo 14 da Resolução Nº 180).

"Fator X", Estudo da Metodologia de Cálculo Pela ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil) e Concessão dos Aeroportos de Brasília, Campinas e Guarulhos Editar

A ANAC, de princípio em sua metodologia de cálculo, expõe o objetivo do regulador da seguinte maneira:

"Promover a modicidade tarifária e produzir incentivos para aumentar a produtividade, replicando no setor as forças de mercado que atuam sobre as empresas que operam em um ambiente competitivo."[53]
Em sequência, é apresentado o desígnio do Fator X:

ANAC

ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil. Disponível em: [18]

Desta forma, o fator X busca, ao replicar os ganhos relativos à eficiência, promover um cenário econômico semelhante à atividade num mercado competitivo.

As tarifas-teto exibidas nos contratos e concessão no setor aeroportuário são de extrema importância à medida que se trata de um mercado marcado por baixa concorrência entre os aeroportos, baixa elasticidade preço-demanda, gerando um grande poder de marcado para os administradores.

No contrato de Concessão dos Aeroportos de Brasília, Campinas e Guarulhos, o fator x constitui um dos mecanismos de preservação do equilíbrio econômico-financeiro.

ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO NO CONTROLE DE PREÇOS E TARIFAS: CASOS CONCRETOS Editar

Sendo a determinação de preços e tarifas um ponto bastante sensível e significativo na relação entre a administração pública reguladora e o prestador do serviços não são raros os casos em que há discordâncias, os quais são levados a questionamento judicial. Nesse sentido, considerou-se interessante expor, por fim, casos concretos da atuação do judiciário no controle da regulação de tarifas e preços. Os casos apresentados a seguir referem-se ao: controle do Estado relativo à fixação e cobrança de valores na indústria farmacêutica; setor sucroalcooleiro; e a discussão acerca do controle do Estado sob a cobrança das mensalidades escolares.

Mandado de Segurança Nº 12.730-DF (2007/0068561-2) e a Indústria Farmacêutica Editar

Farmaceutica2

http://qga.com.br/ciencia/medicina/2014/04/o-poder-da-industria-farmaceutica-e-nossa-saude-em-risco

Primeiramente, destaca-se o Mandado de Segurança proposto pela Associação da Indústria Farmacêutica de Pesquisa - INTERFARMA em face do Conselho de Ministros da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos - CMED.

A impetrante argui que a Resolução nº 4 do CMED está revestida de arbitrariedade ao impor redução dos preços cobrados pelos medicamentos que são comprados pelo Estado. A Resolução nº 4 do CMED estabelece respectivo desconto à administração pública através do Coeficiente de Adequação de Preço (CAP) e seria incompatível com o determinado pela Lei nº 10.742/03, que define normas de regulação para o setor farmacêutico.

A INTERFARMA também argumenta que o CAP não estimula oferta nem promove maior competitividade no setor, apenas "estabelece indevida distinção entre clientes públicos e clientes privados das empresas produtoras de medicamentos e trata igualmente entes públicos com necessidades e capacidades de crédito diferentes".[54] Desta forma, a impetrante alega que o CAP constitui uma violação ao princípio da isonomia, da legalidade e da livre concorrência.

Na arguição do CMED, é defendido que não há violação da isonomia ao passo que o CAP não trata desiguais de maneira igual, apenas determina a redução do preço cobrado à administração pública, sob a luz da Lei nº 10.742 de 06/10/2003.

A Relatora Ministra Eliana Calmon expõe que:

"O art. 7º da Lei 10.742/03, por sua vez, delega expressamente à CMED poderes para estabelecer critérios para aferição dos preços dos produtos novos que venham a ser incluídos na lista de produtos comercializados pela empresa produtora de medicamentos
(...)
Em primeiro lugar, é necessário destacar que o Estado está constitucionalmente autorizado a atuar como agente normativo e regulador da atividade econômica, fiscalizando, incentivando e planejando, nos termos da lei, como está expresso no artigo 174 da Constituição Federal."[55]
A Relatora afasta a alegação de violação ao princípio da legalidade, afirmando que o CMED operou de maneira harmônica com o poder de intervenção estatal na economia, em vista do exposto no art. 174 da Constituição Federal. A CMED, sob o entendimento do STJ, atuou também sob as competências expostas no art. 6 da Lei 10.742/03.

No que tange o CAP:

"O art. 1º, § 2º da Resolução 04/2006 dispõe que a aplicação do CAP (Coeficiente de Adequação de Preço) sobre o Preço Fábrica (PF) resultará no Preço Máximo de Venda ao Governo (PMVG), que será calculado através de uma fórmula, mencionada no art. 3o da mesma resolução."[55]
Respectiva média se constitui através da média aritmética ponderada, Produto Interno Bruto (PIB), relação entre o produto interno bruto per capita e dos demais países descritos no art. 4º, § 2º, VII da Resolução CMED 02/2004: Austrália, Canadá, Espanha, Estados Unidos da América, França, Grécia, Itália, Nova Zelândia e Portugal.

O percentual exibido no art. 4º da Resolução 04/2006 em 24,69% diz respeito ao resultado do cálculo da média ponderada:

Tabela

"A partir dessa abordagem, verifica-se que foram adotados critérios absolutamente técnicos, sobre os quais não pode se imiscuir o Poder Judiciário, sendo que, na hipótese, fica cristalina a observância do princípio da razoabilidade. Por isso, não é possível concluir que o particular estaria sendo prejudicado ao contratar com a Administração Pública."[55]

Saúde

A relatora cita o § 2º da Lei 8.080/90 - Lei Orgânica da Saúde (LOS) - que regula o serviço de saúde e estabelece que "o dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da sociedade"[56] para atribuir à INTERFARMA uma responsabilidade social.

A segurança foi, por fim, denegada em razão da absoluta legalidade por parte do CMED ao regular o mercado de medicamentos no caso aqui descrito. A Relatora Ministra Eliana Calmon conclui seu voto arguindo que a postura do CMED e a constituição do CAP refletem "uma proteção ao patrimônio público, há uma proteção aos fins nobres, que foram mencionados ao adquirir medicamentos pelo menor preço possível para atender as necessidades de saúde, compatibilizando o caixa do Governo com os objetivos fundamentais de proteção aos direitos fundamentais."[55]

Recurso especial Nº  626.140 – DF (2007/0032095-9) e o Setor Sucroalcooleiro Editar

Considerou-se interessante destacar ainda o Recurso Especial ajuizado pela USINA SANTA LYDIA S/A em decorrência de uma ação indenizatória em face da UNIÃO FEDERAL, devido aos prejuízos causados na prática estatal de fixação de preços no setor sucroalcooleiro. A autora argumenta que a determinação feita pelo Governo,  entre março de 1985 a outubro de 1989, foi abaixo do fora estipulado pela autarquia Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA).

Os preços da cana-de-açúcar neste período passaram por uma série de oscilações e determinações devido a turbulência econômica da década de 1980. Os preços praticados variavam em razão das tentativas do Estado de estabilizar a economia com os Planos Cruzado, Bresser e Verão. SCOTTINI faz um breve resumo de respectiva variação na fixação:

Plano Cruzado

Os preços da cana-de-açúcar ficaram congelados a partir de 1.03.86 até 21.11.86 quando sofreram reajustes pelo ato do IAA nº58/86, de 21.11.86. No período de congelamento, praticaram-se os preços do dia 27.02.86 (art. 36 do DL nº 2283/86).
Plano Bresser
O congelamento atingiu os preços da cana-de-açúcar a partir de 13.06.97 (DL nº 2.335/87), indo até 10.09.87 , quando , pelo Ato nº36/87, do IAA, foram reajustados. No período prevaleceram os preços praticados em 12.06.87 (art.1º do DL 3.335/87).
Plano Verão
O congelamento atingiu os preços da cana-de-açúcar no período que vai de 15.01.89 , data da MP nº 32, transformada na Lei nº 7.730 de 31.01.89, até 09.05.8, quando foram liberados os preços pelo Ato do IAA, de nº 14/89. No período assinalado foram praticados os preços de 14.01.89, dia imediatamente anterior ao da publicação da MP nº 32/89."[54]
ALei 4.870/65, que dispõe sobre a produção açucareira, estabelece as competência do IAA relativas à redução ou aumento da quota de produção e expõe:
"Art 1º Os aumentos ou reduções de quota de produção de açúcar no País serão fixados pelo Instituto do Açúcar e do Álcool (I.A.A.), tendo em vista as necessidades de consumo interno e as possibilidades de exportação para o mercado internacional.
------------------------------------------------------------------------
Art 5º O I.A.A. poderá fixar, nos seus Planos Anuais de Safra, uma quota de retenção de até 20% (vinte por cento) da produção nacional de açúcar, para a constituição de um estoque regulador do abastecimento dos centros consumidores, estabilização dos preços no mercado interno e cumprimento de acordos internacionais.
------------------------------------------------------------------------
Art 9º O I.A.A., quando do levantamento dos custos de produção agrícola e industrial, apurará, em relação às usinas das regiões Centro-Sul e Norte-Nordeste, as funções custo dos respectivos fatores de produção, para vigorarem no triênio posterior. 
§ 1º As funções custo a que se refere este artigo serão valorizadas anualmente, através de pesquisas contábeis e de outras técnicas complementares, estimados, em cada caso, os fatores que não possam ser objeto de mensuração física. 
§ 2º Após o levantamento dos custos estaduais, serão apurados o custo médio nacional ponderado e custos médios regionais ponderados, observados sempre que possível, índices mínimos de produtividade. 
§ 3º O I.A.A. promoverá, permanentemente, o levantamento de custos de produção, para o conhecimento de suas variações, ficando a cargo do seu órgão especializado a padronização obrigatória da contabilidade das usinas de açúcar.”
O IAA, como evidenciado pelos artigos aqui exibidos, seria competente pela projeção e fixação dos preços no setor sucroalcooleiro. Na busca de um estudo mais consistente para elaboração dessa medição, o IAA contratou a Fundação Getúlio Vargas para construir as projeções de preços sob um estudo do custo de produção agrícola e industrial.

A FGV organizaria pareceres que seriam enviados para o IAA que, após aprova-los, os enviaria para o Ministério da Indústria e do Comércio que, por sua vez, remeteria ao Ministério da Fazenda, para efetivar a fixação. O conflito que gerou os prejuízos expostos pelo autor ocorreu porque, em razão da sublevação da economia e o descontrole da inflação, o Ministério da Fazenda ignorava os pareceres técnicos e as análises específicas e estipulava fixações inferiores àquelas consideradas adequadas pela (i) FGV, responsável pelo estudo técnico dos custos e despesas e (ii) pelo IAA, autarquia mais especializada no setor.

Os danos que as empresas atuantes no setor sucroalcooleiro obtiveram neste período se deu em razão da atuação estatal. A USINA SANTA LYDIA S/A venceu a causa e recebeu indenizações em razão da descabida discricionariedade do Estado.

Ação Direta de Inconstitucionalidade 319-4-DF, Tribunal Pleno, j. 03.03.1993 - O Caso das Mensalidades Escolares Editar

Por fim, destaca-se a Ação Direta de Inconstitucionalidade 319-4-DF proposta pela CONFENEN (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO), tendo por objeto a declaração de inconstitucionalidade da Lei 8.039, de 30 de maio de 1990, que dispõe sobre os critérios de reajuste das mensalidades escolares.

O autor argumenta que "a lei intervinha indevidamente no domínio econômico, violando a livre iniciativa garantida pela Constituição e desrespeitava o ato jurídico perfeito, porque era retroativa"[57]. Desta forma, a CONFENEN salienta que o art. 209 da Constituição Federal não estabelece intervenção econômica do Estado na livre iniciativa.

Moreira Alves

Sob a ótica do Ministro Moreira Alves, as instituições de educação, dependentes de autorização do Poder Público não se confundem com atividades mercantis, voltadas para atividade econômica e que, desta forma, a atuação estatal se justifica devido o interesse público desta atividade, de maneira a coibir o aumento arbitrário dos lucros, nos termos do art. 173 da Lei Maior. Para o Ministro, a educação se sustenta sob dois prismas: o do educacional, livre aos particulares sob o art. 209 CF, e sob o prisma da atividade econômica. Desta forma, como atividade econômica, se vincula aos princípios gerais da ordem econômica, previstos do art. 170 ao 180 da Constituição.

O Ministro Moreira Alves discorre acerca de princípios da ordem econômica como o princípio da justiça social, redução das desigualdades e defesa do consumidor. Ao construir este escopo, o Ministro busca evidenciar que a livre iniciativa deve ser flexibilizada em virtude dos ditames dos princípios supra-citados.

O Ministro Marco Aurélio apresenta uma compreensão divergente. O Ministro enuncia que o Estado deve fornecer o ensino gratuito e, paralelo a isso, estimular os particulares à prestação deste serviço, ao passo que não se constitui como uma atividade de exclusividade do Estado.

Marco Aurélio cita o art. 173, §4º para arguir que o presente caso não representa nenhuma das circunstâncias previstas em lei que determinam que deve ocorrer intervenção estatal, isto é, não diz respeito à nenhuma nas exceções à liberdade de mercado. Estas exceções se limitam em "abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros."[58]

Marco Aurélio-0

No que tange a defesa do consumidor, o Ministro marco Aurélio salienta que a lei ignora as peculiaridades de cada escola e, desta forma, retira o estímulo à educação. O togado argumenta, desta forma, que a aplicação e determinação de mecanismos de preço reduz a qualidade do ensino.

"O ministro ainda, ao analisar o artigo 2° da norma impugnada, recorre à prática do mercado, tratado por ele como “fato notório”, de que as mensalidades visam a cobrir as despesas do mês respectivo, sendo pagas antecipadamente, mais ou menos no dia 10 de cada mês. Assim, haveria inconstitucionalidade nesse artigo, já que as mensalidades do mês de abril ou já haviam sido pagas, ou já estavam vencidas, havendo então inadimplemento, mas que, de qualquer forma, já havia direito adquirido das escolas, não podendo a lei retroagir sobre ele."[57]
Por maioria de votos, o Tribunal julgou procedente, em parte, a ação para declarar a inconstitucionalidade da expressão "março" contida no § 5º do artigo 2º da Lei 8.039/90. É vencido o Ministro marco Aurélio, ao passo que este julgou a respectiva ação totalmente procedente.

Num diagnóstico mais crítico, é possível notar que o Ministro Moreira Alves alude uma série de princípios, pouco palpáveis, ao passo que não faz uma conexão lógica entre estes princípios e a Lei questionada. O Ministro Marco Aurélio, por sua vez, utiliza argumentos teológicos para ressaltar os efeitos que a Lei 8.039/90 poderia produzir.

PONDERAÇÕES FINAIS - AMARRANDO OS PONTOS Editar

De que maneira a estrutura de preços e tarifas viabiliza ou inviabiliza um projeto? Editar

A viabilidade de um projeto de fornecimento de determinado serviço público é normalmente pensada sobre diferentes aspectos. Em primeiro lugar, pode-se destacar a necessidade de verificação da viabilidade técnica do projeto, que inclui a existência de conhecimento e tecnologias necessários para realização do mesmo bem como de adequação às normas vigentes, em relação aos mais variados âmbitos (ex. Regulação ambiental). Em segundo lugar, e a qual será enfocado no presente item, fala-se em viabilidade econômico-financeira, a qual diz respeito a obtenção de retorno em relação ao investimento realizado pelo prestador do serviço.

Como pode-se perceber ao longo da leitura da presente página, a determinação dos preços e tarifas que irão remunerar o serviço prestado por determinado agente é fundamental para determinar o retorno que esse agente obterá em seu investimento. O retorno do agente público ou privado que presta determinado serviço público em comparação com o investimento necessário à presentação desse serviço revela a viabilidade ou não do projeto tratado. Nesse sentido, há diferentes métodos financeiros de realização dessa análise, por exemplo: Valor Presente Líquido (VPL), Payback, Taxa Interna de Retorno (TIR), Retorno sobre Investimento, Vamos Comercial esperado, Índice de lucratividade, etc.

Para os fins da presente página considera-se adequado e suficiente destacar dois desses métodos, os quais são mais comumente empregados, quais sejam, o VPL e a análise pela TIR.  O método chamado de Valor Presente Líquido considera os valores monetários do investimento, incluindo entradas e saídas esperadas de caixa, descontados a uma taxa de desconto que representa o custo de capital (WAAC)[59]. Nesse sentido, esse método consiste em trazer a valor presente (data zero do investimento) o fluxo de caixa futuro esperado do projeto descontado a uma taxa de juros denominada Taxa Mínima de Atratividade (TMA), como demonstra as figuras e representações abaixo[60].

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Elaborado por: RODRIGUES, Kênica Fernandes de Castro e ROZENFELD, Henrique. Análise de Vaibilidade Econômica. Grupo Engenharia Integrada e Engenharia de Integração – Depto de Engenharia de Produção Escola de Engenharia de São Carlos – Universidade de São Paulo. 

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Elaborado por: RODRIGUES, Kênica Fernandes de Castro e ROZENFELD, Henrique. Análise de Vaibilidade Econômica. Grupo Engenharia Integrada e Engenharia de Integração – Depto de Engenharia de Produção Escola de Engenharia de São Carlos – Universidade de São Paulo. 

Realizado o cálculo do VPL, análisa-se o resultado da seguinte maneira:

VPL>0: o investimento é considerado economicamente atrativo.

VPL=0: o investimento é considerado economicamente indiferente.

VPL<0: o investimento é considerado economicamente não atrativo.

É importante estacar que, para o cálculo das entradas de caixa, o valor da tarifa que remunerará o serviço prestado é fundamental, uma vez que tradando-se de concessão em sentido amplo a mesma sempre terá parte importante da suas entradas de caixa provenientes da remuneração dos usuários, a qual é dependente da tarifa a ser cobrada. Ressalta-se que mesmo nas concessões patrocinadas ou administrativas, portanto, em modalidade de Parceria Público Privada, em que o Estado é mais atuante no auxílio financeiro direito ao concessionário, as entradas de caixa provenientes da remuneração pelo usuário ainda são em geral parte significativa das entradas de caixa, portanto, fundamental ao cálculo do VPL e, consequentemente à análise de viabilidade do projeto.

O segundo método destacado é o da chamada Taxa Interna de Retorno (TIR), a qual corresponde a taxa que iguala o VPL, acima mencionado, a zero, portanto, corresponde a taxa de retorno em que as entradas de caixa se igualam as saídas, representando o mínimo para que o projeto comece a se tornar economicamente atrativo. Como demonstra-se abaixo, nesse método, tem-se novamente a projeção de fluxo de caixa futuro, com a taxa de desconto como incógnita e sendo a fórmula igualada a zero.  

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Elaborado por: RODRIGUES, Kênica Fernandes de Castro e ROZENFELD, Henrique. Análise de Vaibilidade Econômica. Grupo Engenharia Integrada e Engenharia de Integração – Depto de Engenharia de Produção Escola de Engenharia de São Carlos – Universidade de São Paulo. 

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Elaborado por: RODRIGUES, Kênica Fernandes de Castro e ROZENFELD, Henrique. Análise de Vaibilidade Econômica. Grupo Engenharia Integrada e Engenharia de Integração – Depto de Engenharia de Produção Escola de Engenharia de São Carlos – Universidade de São Paulo. 

Após calculada a TIR, realiza-se uma comparação com a TMA, Taxa Mínima de Atratividade estabelecida pela empresa, analisando-a da seguinte forma:

TIR>TMA: o investimento é considerado economicamente atrativo.

TIR=TMA: o investimento é considerado economicamente indiferente.

TIR<TMA: o investimento é considerado economicamente não atrativo.

Da mesma maneira como exposto no método VPL, para o cálculo da TIR é fundamental a projeção dos fluxo de caixa do projeto, o qual leva em conta as entradas de caixa proveniente da remuneração dos usuários por determinado serviço. Assim, seja uma concessão na modalidade da Lei nº 8.666 ou na modalidade de PPP, a remuneração por parte dos usuários é fundamental para determinar a TIR e, portanto, a viabilidade econômica do mesmo.

Frente a isso, destaca-se, mais uma vez, a importância da determinação da estrutura de preços e tarifas expostos no Edital da concessão, de modo a possibilitar ao concessionário uma viabilidade financeira do projeto, e o equilíbrio econômico financeiro do contrato. Para tanto, é fundamental o estudo adequado na realização do Edital de modo a evitar ou minimizar inseguranças e incertezas do concessionário no que diz respeito a manutenção desse equilíbrio econômico financeiro, o qual está intrinsecamente relacionado a estruturação tarifária do projeto e sua possibilidade ou não de revisão, contratual ou judiciária, frente a percalços inesperados ou mudanças de cenário.    

Afinal, qual o impacto das diferentes regulações administrativas de preços e tarifas no consumidor? Editar

A regulação administrativa imposta a preços e tarifas diz respeito justamente a remuneração que o consumidor final do serviço público paga por utilizá-lo, possuindo assim um impacto direto na sociedade. Essa ponderação é interessante  uma vez que, geralmente, a regulação administrativa imposta possui um impacto indireto nos consumidores finais, impactando diretamente muito mais às empresas prestadoras de produtos e serviços, como, por exemplo, ao se tratar de regulações ambientais, regulações ao mercado financeiro ou mesmo os demais aspectos do Edital de concessões.

Nesse sentido, torna-se essencial ponderar a respeito do impacto da regulação administrativa que delimita preços de determinado serviço público. Como visto no item (3) dessa página onde trata das diferentes formas fixação de uma tarifa, a tarifa determinada por meio do cost plus incorre em consequências diferentes daquelas determinadas por meio do price cap.

O cost plus por se basear no retorno necessário ao concessionário, contabilizando sempre os custos incorridos, gera pouco ou nenhum incentivo para que o concessionário forneça um serviço de maneira mais eficiente, e pode incorrer em aumentos de tarifa que tornem o serviço inacessível a alguns usuários. Já o price cap, por se tratar de um preço máximo que o concessionário pode praticar, estimula o prestador a prover um serviço mais eficiente de modo a minimizar seus custos para que a sua margem de retorno seja ampliada, ainda que com um possível efeito negativo na qualidade da prestação do serviço.  
1-2

Fonte: Disponível em: <http://2.bp.blogspot.com/-Av7kTkI5RL0/VPcJR8mTBoI/AAAAAAAAPCg/tJV0O8ua9Ts/s1600/luz.jpg>. Acessado em: 05.05.2016.

Assim, como ocorre por exemplo no setor de Telecomunicações, o price cap tem sido adotado como forma de fixação de montante da tarifa pelo impacto mais positivo que o mesmo possui aos consumidores do serviço. No entanto, não importa a esses consumidores somente a possível variação ou não da tarifa mas também o montante real cobrado, uma vez que é esse que determina a possibilidade de acesso ao serviço.

Nesse sentido, fala-se em buscar estabelecer preços públicos compatíveis com uma política social que se preocupe com o nível de bem estar da população, bem como com a pobreza em si. Thompson Almeida Andrade destaca em seu artigo “As tarifas dos serviços públicos e a pobreza” que existem dois tipos de política de preços públicos que são voltados a combater a pobreza[61]

Segundo o mesmo autor, o primeiro tipo diz respeito a maximização do nível de bem-estar, em que se determina um requisito de acesso mínimo de modo que as famílias mais carentes consigam consumir pelo menos uma quantidade que seja considerada minimamente desejável em uma perspectiva social. É utilizado para tanto conceitos como o subsídio cruzado em que se cobra mais, proporcionalmente aos custos, daqueles que poderiam pagar pelo serviço para compensar a garantia mínima de acesso àqueles que não podem. Já o segundo tipo refere-se a ideia de definição de preços para que o nível de pobreza seja minimizado, portanto, determina-se o menor preço que deve ser cobrado aos consumidores mais pobres.

Sem adentrar nas especificidades das mesmas, uma vez que não é esse o enfoque da página, as duas formas de combate a pobreza por meio da definição de tarifas de serviços públicos revelam a importância que essa determinação possui no consumidor direto e, assim na sociedade como um todo. Como é possível perceber esses métodos dizem respeito mais ao montante real a ser pago pelo serviço, o qual determina a capacidade do consumidor de acessá-lo. 

Assim, a determinação das regras relacionados ao preço a ser cobrado do usuário por um determinado serviço público delimita quais são os usuários que a ele terão acesso e podem impactar os direitos do consumidor com relação àquele serviço. Portanto, esses atingem diretamente o bolso do usuário e sua possibilidade de utilizá-lo, sendo, portanto, extremamente relacionados a políticas públicas, uma vez que, em serviços básicos como aguá, luz e gás, entre outros, aos usuários deve ser garantido o acesso.

REFERÊNCIAS Editar

  1. MATTOS, Paulo Todescan Lessa. O Novo Estado Regulador no Brasil: Direito e Democracia, Tese de Doutorado apresentada na Universidade de São Paulo.
  2. VITAL, Moreira. Auto regulamentação profissional e a administração pública. Coimbra Almedina, 1997.
  3. MUSACCHIO, Aldo; e LAZZARINI, Sergio. Reinventando o Capitalismo de Estado: O Leviatã nos negócios: Brasil e outros países. Cap. 3 - A evolução do capitalismo de Estado no Brasil (fls. 103 - 135).
  4. PINHEIRO, Armando Castelar Regulatory Reform in Brazilian Infrastructure: Where do We Stand?, IPEA, Texto para Discussão No. 964, especialmente pp. 1-14; 23-27, (Julho de 2003), 
  5. PINHEIRO, Armando Castelar Regulatory Reform in Brazilian Infrastructure: Where do We Stand?, IPEA, Texto para Discussão No. 964, especialmente pp. 1-14; 23-27, (Julho de 2003).
  6. LOPES, Renato Brecho. Taxa, Tarifa e Preço no Direito Público Brasileiro. Revista Dialética de Direito Tributário nº 167.
  7. Hipótese de incidência Tributária. 5ª ed. 5 tir São Paulo: Malheiros, 1996, p.140. In LOPES, Renato Brecho. Taxa, Tarifa e Preço no Direito Público Brasileiro. Revista Dialética de Direito Tributário nº 167. P. 107
  8. Curso de Direitos Constitucional Tributário, 21ed. rev. Ampl. E atual até EC n. 48/ 2005. São Paulo: Melheiros, 2005, p. 509. In LOPES, Renato Brecho. Taxa, Tarifa e Preço no Direito Público Brasileiro. Revista Dialética de Direito Tributário nº 167.P. 107
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