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Regulamentos administrativos: fundamentos jurídicos, limites, competências e problemas. Por Alice Teixeira de Carvalho Ribeiro da Silva, editado por Alice Teixeira de Carvalho Ribeiro da Silva e Victória Dobri.

O objetivo desta página é expor com clareza o que são Regulamentos Administrativos, da onde originam e como estão fundamentados no ordenamento jurídico brasileiro, bem como os limites impostos a eles, as competências que lhe cabem e os problemas que enfrenta.  

O que são regulamentos administrativos? Editar

IntroduçãoEditar

De acordo com o dicionário Houaiss, a palavra “regulamento” tem os seguintes significados: 1. Ato ou efeito de regular, de estabelecer regras; 2. Estatuto, instrução que prescreve o que deve ser feito; (...) 4. Conjunto de regras para qualquer instituição ou corpo coletivo; 5. Conjunto de disposições governamentais que contém normas para execução de uma lei, decreto, etc.[1]

Entretanto, no âmbito jurídico a designação "regulamento" tem um sentido um pouco mais complexo. Nesta página, buscarei elucidar o que são os regulamentos ditos administrativos e como eles afetam o dia-a-dia da Administração Pública, e, consequentemente, a vida de todos os administrados, ou seja, as pessoas que vivem em sociedade e dependem da máquina estatal para o bom funcionamento desta. 

A designação Regulamento Administrativo se refere ao conjunto de normas e atos que tem como finalidade regular parte da extensa atuação do Direito Público, dada a grande área de atuação do setor público na sociedade.

Os Regulamentos Administrativos provém do Poder Regulamentar que a Administração Pública possui, a principal base que fundamenta esse poder são as constatações de que a lei por si só não consegue suprir todos os detalhes da matéria que disciplina, e também que o Executivo detém maior conhecimento dos mecanismos administrativos necessários para a execução íntegra da lei. Tais mecanismos abrangem por exemplo a possível necessidade da adaptação ou criação de um órgão administrativo para cumprir a lei ou também da efetivação de procedimentos administrativos para que a lei possa ser executada. [2]

Os Regulamentos Administrativos constituem o poder do Chefe do Executivo da União, dos Estados e dos Municípios, de regulamentar a matéria referente à Administração Pública. Portanto, quando se diz Regulamento Administrativo, refere-se aos atos formados no âmbito da Administração Pública e emitidos pelo Chefe do Poder Executivo.

Objetivo Editar

A expedição de Regulamentos Administrativos é função típica desses Chefes do Executivo, uma vez que, dentro da noção da execução de leis, inerente a este poder, é essencial também que exista a função normativa do Poder Executivo, que possibilite a melhor execução de leis que, por característica própria, são incapazes, por vezes, de especificar ou se adequar completamente ao mundo fático. De acordo com a definição do renomado jurista brasileiro, Celso Antônio Bandeira de Mello:

Pode-se conceituar o regulamento em nosso Direito como ato geral e (de regra) abstrato, de competência privativa do Chefe do poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução de lei cuja aplicação demande atuação da Administração Pública.[3]
A regulamentação administrativa, portanto, é a regulamentação que tem como objetivo organizar o Poder Público, adequando-o, necessariamente, às normas vigentes e tornando-o mais eficiente para atender aos interesses dos administrados. Esse objetivo tem como consequência uma relação direta com inúmeras áreas do Direito Administrativo, o que engloba os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (explicitados no art. 37 da Constituição Federal de 1988) - bem como da continuidade e da universalidade referentes aos serviços públicos - que serão abordados mais adiante. Como melhor explicou o citado jurista brasileiro:    
A Constituição prevê os regulamentos executivos porque o cumprimento de determinadas leis pressupõe uma interferência de órgãos administrativos para a plicação do que nelas se dispõe, sem, entretanto, predeterminar exaustivamente, isto é, com todas as minúcias, a forma exata da atuação administrativa pressuposta. Assim, inúmeras vezes, em consequência da necessidade de uma atuação administrativa, suscitada por lei dependente de ulteriores especificações, o Executivo é posto na contingência de expedir normas a ela complementares.[4]

CaracterizaçãoEditar

Além de se tratar de função típica advinda do Poder Executivo, os Regulamentos Administrativos também podem ser caracterizados como gerais e abstratos. Neste aspecto, assemelham-se à lei. A generalidade se deve à impossibilidade da individualização dos regulamentos, de sua particularização. Já a abstração permite maior funcionalidade a este mecanismo, pois faz com que ele seja instrumentalizado para regulamentar diversas situações diferentes. É importante ressaltar, entretanto, a diferença essencial quanto à origem dos Regulamentos Administrativos e das leis em geral: enquanto os primeiros são advindos do Executivo e editados pela Administração Pública, os segundos têm sua gênese no Poder Legislativo[5].

Deve-se ressaltar que, atualmente, os Regulamentos Administrativos são, em sua maioria resultado de normas complementares exigidas pelas leis referentes à administração, ou de mesma natureza que as normas complementares. Isso porque, com a tendência à maior regulamentação estatal das atividades administrativas, a edição de leis voltadas à disciplinar esta área nas últimas décadas foi considerável. Entretanto, o legislador se vê incapaz de prescrever todas as situações e organizar de maneira eficiente a totalidade da Administração Pública, transferindo essa tarefa de organização do funcionamento interno da Administração para os regulamentos.[6]

Ainda buscando caracterizar esse tipo de regulamento, é relevante remeter à noção de legalidade e aos seus princípios. Como via de regra, os Regulamentos Administrativos devem respeitar a hierarquia das normas, ou seja, a primazia da Constituição Federal e das leis constitucionais subordinadas à esta. Segundo os ensinamentos de Carlos Ari Sundfeld (2014, p. 39):

Hierarquia constitucional

Duas concepções paralelas sobre a legalidade administrativa são especialmente relevantes para falar dos regulamentos: a de primazia da lei, pela qual a atividade administrativa não pode contrariar as leis; e a de reserva de lei, segundo a qual certas decisões fundamentais só podem ser tomadas pelo legislador (isto é, são do domínio da lei, são reservadas a ela), cabendo aos administradores executá-las. A primeira é uma legalidade em sentido mais fraco, pois deixa a Administração Pública livre para editar normas onde não houver oposição legal. A segunda é uma legalidade em sentido mais forte, que vê os administradores mais vinculados pelas leis, com menos espaço para deliberar com seus próprios critérios.[7]
Será tratado sobre a importante relação entre o Princípio da Legalidade e os Regulamentos Administrativos mais adiante, entretanto, é relevante manter em mente que a hierarquia da Constituição Federal, bem como das demais normas infraconstitucionais, deve pautar tanto a Administração Pública quanto o Executivo na criação e edição dos regulamentos. Portanto, não há ampla liberdade na edição dos Regulamentos pelo Executivo, pois esses são sujeitos à obediência dos princípios, especialmente o da Legalidade, bem como aos outros tipos de limites impostos de caráter formal, legal, constitucional e também ao controle de fontes jurídicas extralegais (normas sistematizadas pela doutrina, pela jurisprudência, emanadas da Constituição, normas não nacionais, etc). [8]

Para tornar mais tangível o tema aqui apresentado, pode-se remeter a alguns exemplos de Regulamentos Administrativos, sendo eles o regulamento de organização do Ministério da Fazenda, o regulamento das leis de imposto de renda, o regulamento do setor de telecomunicações, entre outros. É relevante, também, apresentar um pouco do contexto histórico através do qual este dispositivo surgiu no direito brasileiro e como se deu a sua evolução até os dias atuais.   

Panorama HistóricoEditar

Para entender o motivo da garantia do maior poder normativo ao Executivo, e consequentemente do surgimento dos Regulamentos Administrativos, deve-se observar épocas remotas. Com a ascensão do liberalismo no século XVIII, especialmente após a Revolução Francesa (1789 - 1799), buscou-se cada vez mais efetivar o "governo das leis", em oposição ao "governo dos homens" que reinava através do autoritarismo das monarquias absolutistas na Europa até então. Este novo raciocínio buscava a proteção das liberdades individuais dos homens, confiando ao Poder Legislativo a tarefa de criar e editar normas.

Entretanto, o esquema liberal ao ganhar novas proporções, principalmente após a II Revolução Industrial no século XIX, e efetivar-se na economia passou a acarretar alguns problemas de ordem social. A necessidade da maior intervenção estatal assegurando direitos que haviam sido contornados se fazia evidente. O Estado de Bem-Estar Social, implementado nos Estados Unidos, é um nítido exemplo em que se observa a necessidade de maior intervenção e consequente regulamentação por parte do Estado. Isso ocorreu para garantir o desenvolvimento social e econômico após a falha da auto-regulamentação por parte do mercado (pós-Crise de 1929). 

Ao longo do século XX houve no Brasil a intensificação da intervenção estatal, através do ampliamento de suas funções, prestação de mais serviços e regulação rígida da economia. Esses fatores acarretaram a necessidade de uma forte produção normativa, e, como o Congresso não conseguiria atender ao cenário de forma isolada, a Administração assumiu o papel da criação da maior parte dessas normas, os Regulamentos Administrativos. 

Assim, algumas competências normativas são atribuídas privativamente ao Chefe do Poder Executivo, sendo uma delas o regulamento. No Brasil, essa atribuição para o Presidente da República, se deu através do artigo 84 da Constituição Federal de 1988, em seu inciso IV, referente especificamente à decretos e regulamentos. Também o inciso VI deste artigo determina a competência da edição de decretos voltados para a organização e o funcionamento da administração federal por parte do Presidente, ressaltando-se apenas que este inciso foi acrescentado à Constituição pela Emenda Constitucional nº 32, em 2001. 

Princípios que regem os Regulamentos Administrativos Editar

De acordo com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, o artigo 37 da Constituição Federal do Brasil estabelece que "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)"[9] Portanto, estando os Regulamentos Administrativos sob o regime da administração pública, enquadrando-se no poder do Chefe do Executivo, devem respeitar os princípios apontados por este artigo.

Entretanto, apesar da CF/88 ter arrolado apenas cinco princípios que devem ser seguidos pela Administração Pública e que, portanto, incidem sobre os Regulamentos Administrativos, alguns outros princípios estão implícitos à atuação deste regime. Por fim, a Lei Federal de Processo Administrativo (Lei nº 9.784/99), a qual será abordada mais adiante, amplia, em seu artigo 2º, os princípios que devem ser obedecidos: "A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. "

A seguir, alguns dos principais princípios incidentes sob os Regulamentos Administrativos serão abordados, explicitando-se o conceito e como eles afetam a edição e existência destes Regulamentos.

Princípio da Legalidade Editar

O princípio da legalidade, como já estabelecido, engloba a primazia da lei e a reserva da lei, o que envolve a hierarquia da Carta Constitucional e dos demais dispositivos legais. Quanto à primazia da lei, essa permite que o Legislativo imponha deveres e limites aos regulamentos pois o Chefe do Executivo deve obedecer as leis na criação de regulamentos. Isso tem como consequência a definição por parte do legislador do espaço de normatização que a ação administrativa pode ter. A importância desse aspecto do Princípio da Legalidade encontra-se na vinculação e obediência do poder regulador da Administração ao Poder Legislativo, evitando a edição de regulamentos completamente discricionários que poderiam conflitar tanto com a separação de poderes quanto com o direito dos administrados. A reserva da lei condiz com um espaço permanente ao legislador dado pela Constituição Federal de 1988. A reserva implica que certas matérias, definições normativas ou providências são incumbência privativa do Legislativo, de forma que a Administração não possui competência para dispor normativamente desses assuntos.  

Nesse sentido, um Regulamento Administrativo não pode ir contra qualquer disposição constitucional, bem como está vedada a sua atuação regulatória em campos expressamente designados à atuação do Legislador. 

Pelo Princípio da Legalidade, os Regulamentos Administrativos não têm o poder de alterar ou modificar as leis vigentes, das quais muitas vezes originam, se restringindo a buscar o seu melhor funcionamento e adequação às necessidades da sociedade como um todo. Como elucidado por Celso Antônio Bandeira de Mello em relação a atuação deste princípio no Direito brasileiro:

No Brasil, o princípio da legalidade, além de assentar-se na própria estrutura do Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo, está radicado especificamente nos arts. 5º, II, 37, caput, e 84, IV, da Constituição Federal. Estes dispositivos atribuem ao princípio em causa uma compostura muito estrita e rigorosa, não deixando válvula para que o Executivo (...) viole de modo sistemático direitos e liberdades públicas e tripudie à vontade sobre a repartição de poderes (...). Para reforçar ainda mais o entendimento deste caráter subalterno da atividade administrativa, basta examinar atentamente o art. 84, IV, da Lei Magna. De acordo com ele, compete ao Presidente da República "sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução". Evidencia-se, destarte que mesmo os atos mais conspícuos do Chefe do Poder Executivo, isto é, os decretos, inclusive quando expedem regulamentos, só podem ser produzidos para ensejar execução fiel da lei. Ou seja: pressupõem sempre uma dada lei da qual sejam os fiéis executores. [10]
A consequência direta do Princípio da Legalidade é que todos os atos administrativos podem ter sua legalidade analisada pelo Judiciário, sendo respeitada a inércia deste Poder. Como será problematizado mais adiante, entretanto, não basta que o Judiciário analise somente a existência de previsão legal para a criação de um regulamento, sendo que inúmeros fatores devem ser levados em consideração para que o regulamento seja considerado legal, sendo a existência de previsão legal nem sempre um requisito essencial.

Princípio da Moralidade Administrativa Editar

O princípio da moralidade administrativa, atrelado em seu entendimento aos princípios da lealdade e da boa-fé, se refere a atuação da administração de modo a evitar comportamentos maliciosos ou que tenham por fim extinguir ou prejudicar os direitos inerentes aos cidadãos. Como esclarecido por Celso Antônio Bandeira de Mello:

(...) a Administração e seus agentes têm de atuar na conformidade de princípios éticos. Violá-los implicará violação ao próprio Direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidação, porquanto tal princípio assumiu fores de pauta jurídica, na conformidade do art. 37 da Constituição.[11]
O princípio da moralidade também pode ser observado na disposição do art. 85, V, da CF/88, o qual lista como crime de responsabilidade do Presidente da República atos que atentem contra a probidade administrativa. Ainda, no art. 5º, LXXIII, também há menção na Constituição ao princípio da moralidade administrativa, aqui relacionada a propositura de ação popular.

Conclui-se, portanto, que este princípio está atrelado ao respeito de valores morais estabelecidos nas leis e demais disposições jurídicas (não se trata de remissão aos valores morais pessoais e subjetivos dos administradores ou demais agentes individuais), possuindo assim ligação direita com o princípio da legalidade previamente apresentado.

Princípio da Publicidade Editar

O princípio da publicidade, ou da transparência administrativa, é concretizado através da publicidade das atividades da administração pública para o público em geral e, especificamente, para aqueles afetados pelas decisões tomadas. Além de estar previsto no art. 37 da CF/88, este princípio deve ser contemplado conjuntamente com o direito à informação referente a questões públicas.

Analisando aos Regulamentos Administrativos como mecanismo organizacional, por parte do Executivo, instrumentalizando as leis que regem a administração pública e adequando as mesmas às necessidades específicas, a transparência e o livre acesso a esses regulamentos por parte da população é essencial para garantir o caráter de legitimidade às ações da Administração Pública.

Demais princípios que incidem sobre os Regulamentos Administrativos são: princípio da finalidade, da impessoalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivação, entre outros.

Fundamentação JurídicaEditar

Constituição Federal de 1988Editar

Pode-se encontrar a fundamentação jurídica dos Regulamentos Administrativos no art. 84, inciso IV, da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;[12]
É claro, portanto, que a competência da Regulamentação Administrativa, segundo estabelecido por este artigo, é privativa do Chefe do Poder Executivo. Entretanto, ela não é exclusiva. Segundo o entendimento dominante da doutrina brasileira, cabe tanto ao Presidente da República quanto aos Governadores e aos Prefeitos a criação de Regulamentos Administrativos, ou seja, o poder regulamentar se estende para as três esferas do governo.

Essa competência regulamentar específica, emanada dos Chefes do Executivo, pode ser entendida como uma atividade normativa secundária deste poder. A atividade normativa primária é referente às Emendas Constitucionais, as leis ordinárias, complementares e delegadas, as medidas provisórias, entre outras. Os Regulamentos Administrativos, por sua vez, são classificados como uma atividade normativa secundária do Poder Executivo, uma vez que dependem da existência prévia de uma lei, a qual será regulamentada, com o objetivo de otimizar e melhorar a sua execução.

Partindo-se do pressuposto de que, segundo o estabelecido no art. 84, inciso IV, da CF, os Regulamentos Administrativos visam a fiel execução das leis, pode-se concluir que estes dependem da existência prévia da legislação que será regulamentada, e que esta deve apresentar necessidade de maiores especificações para que atinja o objetivo intentado pelo legislador, bem como para que possa ser aplicada corretamente pelos entes administrativos. Nota-se aqui a clara presença do princípio da eficiência (emanado do art. 37 da Constituição, como já apresentado), sendo posto em prática através da edição destes regulamentos. Portanto, a dependência da existência de prévia legislação para regulamentação evidencia a subordinação à qual os regulamentos estão submetidos em relação às normas

Lei nº 9.784/99Editar

A Lei nº 9.784, de 29 de Janeiro de 1999, ou Lei Federal de Processo Administrativo, é um exemplo de norma constitucional que rege o âmbito de atuação dos Regulamentos Administrativos, caracterizando o momento anterior à expedição do Regulamento. Esta lei tem como finalidade regular o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, sendo que em seu artigo primeiro seu objetivo principal já é determinado, ou seja, o estabelecimento de normas que visam a proteção dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos papeis da Administração. 

Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.[13]
Ressalta-se uma característica relevante da lei, prevista em seu artigo 53, o qual estabelece uma certa autonomia à Administração quanto aos seus próprios atos, determinando que, quando estes apresentarem vícios de legalidade, podem ser revogados "por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos".[14] 

Este artigo evidencia que a Administração Pública tem, em certa medida, a possibilidade de autotutela, podendo revogar regulamentos administrativos quando determinar assim necessário. Assoma-se ao estabelecido nesta lei o entendimento do Judiciário trazido à tona através da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, fundamentado em 1969, o qual lê: 

"A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornarem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.[15]

CompetênciasA competência da expedição de Regulamentos Administrativos, como ressaltado anteriormente, é privativa dos Chefes do Poder Executivo, sendo que isto inclui, devido ao Princípio da Simetria Constitucional, além do Presidente da República, no âmbito da União, também os Governadores, no âmbito Estadual e do Distrito Federal, e os Prefeitos, em âmbito Municipal. Editar

No âmbito da União, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 84, inciso IV, estabelece como competência privativa do Presidente da República:

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; [16]
Ainda dentro do mesmo artigo, o inciso VI, alínea a, estabelece alguns limites materiais à esta competência privativa de regulação do Chefe do Executivo, enumerando situações nas quais poderá ser disposto privativamente pelo Chefe do Executivo, através de decretos, sobre a organização e funcionamento da administração federal.[17] Depreende-se claramente deste inciso a intenção do legislador ao atribuir a expedição dos Regulamentos Administrativos ao Chefe do Executivo, que é justamente a funcionalização das leis referentes à Administração Pública, organizando-as e trazendo-as para o âmbito concreto de acordo com as necessidades fáticas observadas pelo administrador na sociedade.

É relevante citar aqui a ação dos Ministros de Estado, membros da administração pública direta da União, que são indicados pelo Presidente da República e possuem cargo político dentro do Poder Executivo em cada Estado da União. Como estabelecido pelo artigo 87, parágrafo único, inciso II, da Constituição Federal, eles possuem a competência para expedição de instruções que visem o melhor funcionamento dos regulamentos administrativos: 

Art. 87. Parágrafo único. Compete ao Ministro de Estado, além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei:
II - expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos.[18]
Já em âmbito Estadual, a título de exemplo, remeto à Constituição do Estado de São Paulo, a qual, em seu artigo 47, inciso III, atribui a titularidade da expedição de regulamentos administrativos para o Governador do Estado: 
Art. 47. Compete privativamente ao Governador, além de outras atribuições previstas nesta Constituição:
III - sancionar, promulgar e fazer publicas as leis, bem como, no prazo nelas estabelecido, não inferior a trinta nem superior a cento e oitenta dias, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, ressalvados os casos em que, nesse prazo, houver interposição de ação direita de inconstitucionalidade contra a lei publicada. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 24, de 24 de janeiro de 2008).[19]
Em relação ao âmbito distrital, a Lei Orgânica do Distrito Federal, em seu artigo 100, inciso VII, estabelece a mesma atribuição privativa ao Governador de expedir decretos e regulamentos para a fiel execução das leis[20]. Por último, no âmbito Municipal, apresenta-se aqui a Lei Orgânica do Município de São Paulo, a qual, em seu artigo 69, inciso III, traz a competência do Prefeito no referente aos Regulamentos Administrativos: 
Art. 69. Compete privativamente ao Prefeito, além de outras atribuições previstas nesta Lei:
III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como, no prazo nelas estabelecido, não inferior a trinta nem superior a cento e oitenta dias, expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, ressalvados os casos em que, nesse prazo, houver interposição de ação direta de inconstitucionalidade contra a lei publicada. (Alterado pela Emenda 31/08)[21]
É relevante ressaltar como a redação dada à esta atribuição, nos textos normativos, dos Chefes do Executivo é bastante semelhante em todos os diferentes âmbitos, seja no da União, do Distrito Federal, dos Estados ou dos Municípios.

Atuação e Classificação Editar

Regulamentos Administrativos Executivos Editar

No Brasil, a atuação dos Regulamentos Administrativos se dá através da expedição de decretos. No Portal de Legislação do Planalto pode-se observar o grande número de decretos disponíveis, os quais estão definidos apenas como "Decretos: Editados pelo Presidente da República, regulamentam as leis e dispõem sobre a organização da administração pública."[22]

A título de exemplo de sua atuação concreta pode-se observar o Decreto nº 5.410, de 5 de abril de 2005. Ele estabelece a promoção do Acordo entre Brasil e Estados Unidos em relação à Assistência Mútua da Administração Aduaneira de cada um desses países. Trata-se, portanto, de um decreto expedido pelo Presidente da República, chefe do Poder Executivo da União, que tem competência para tanto de acordo com o art. 84, inciso IV da Constituição Federal, como já estabelecido previamente.

Seu objetivo é dar instruções sobre o Acordo já firmado entre os dois países em 2002, estabelecendo que este deve ser executado em concordância com o que foi estabelecido pelas partes, bem como que possíveis revisões deste Acordo devem ser aprovadas pelo Congresso Nacional, assim como "quaisquer ajustes complementares que, nos termos do art. 49, inciso I, da Constituição, acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional", segundo o art. 2 do Decreto.

Partindo da atuação dos Regulamentos para sua classificação, deve-se ressaltar que os doutrinadores da área divergem quanto à exata categorização dos mesmos. Citando o ilustre jurista Diógenes Gasparini quanto ao assunto, observa-se a seguinte classificação:

Várias são as classificações que os autores oferecem para esse tipo de ato administrativo normativo, mas poucas são úteis. Apesar de ser assim, classificamos os regulamentos em relação: aos destinatários (gerais e especiais), à abrangência de seus efeitos (nacionais e regionais), às entidades que os editam (federais, estaduais, distritais e municipais) e à lei (executivos, delegados e autônomos).[23]

Regulamentos Administrativos Autônomos Editar

Apesar dessas variadas subdivisões, cabe uma ressalva em relação à classificação dos Regulamentos Administrativos quanto à lei. É convenção entre os administrativistas considerarem que existem, no Brasil, apenas os regulamentos executivos, uma vez que os regulamentos, de acordo com o art. 84, inciso IV da Constituição Federal, dependem de prévia existência da lei, sendo que não podem inovar o ordenamento jurídico, mas apenas explicar como uma lei deverá ser aplicada. Entretanto, mesmo sendo os regulamentos executivos a regra no Brasil, a Emenda Constitucional nº 32 que modificou dentre outras coisas o inciso VI do art. 84 da CF, promoveu um tipo de regulamento autônomo, permitindo que o chefe do Poder Executivo regulamente sem existência prévia de lei e se valendo apenas da fundamentação no texto constitucional.

Contudo, não é pacífico na doutrina quanto ao entendimento do disposto da Emenda Constitucional nº 32 recair em um regulamento autônomo, isso porque o Regulamento Administrativo imposto em tal Emenda só pode dispor de matéria determinada no próprio inciso, sendo essa sobre a organização e funcionamento da administração federal, obedecendo o limite de não recair em aumento de despesa e nem criar ou extinguir órgãos, e sobre a extinção de funções ou cargos públicos vagos. Observa-se que a Emenda Constitucional só permitiu regulamentos "autônomos" que versem sobre efeitos internos à Administração. Sobre essa discussão o houve o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da ADI nº 2564-3/DF da relatora Min. Ellen Gracie onde determinou que o "decreto autônomo" do Presidente da República era constitucional, pois:

Ausência de ofensa ao princípio da reserva legal, diante da nova redação atribuída ao inciso VI do art. 84 pela Emenda Constitucional nº 32/01, que permite expressamente ao Presidente da República dispor, por decreto, sobre a organização e o funcionamento da administração federal, quando isso não implicar aumento de despesa ou criação de órgãos públicos, exceções que não se aplicam ao Decreto atacado. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente. [24]

Regulamentos expedidos por Agências Reguladoras Editar

Para fins classificatórios, vale ressaltar que Regulamentos Administrativos também podem ser observados para além dos decretos expedidos pelo Chefe do Executivo. Isso porque também existem os regulamentos através dos quais agem as Agências Reguladoras de atividade econômica. Este tipo de regulamento, entretanto, não se relaciona diretamente ao Regulamento Administrativo, executivo ou autônomo – (previstos nos incisos IV e VI, respectivamente, do art. 84, da CF/88), definido anteriormente como função típica dos Chefes dos Poderes Executivos referentes à regulamentação de matérias da Administração Pública – se tratando apenas de um dos meios através do qual agem as Agências Reguladoras.

Estes regulamentos têm origem nas próprias Agências Reguladoras e versam sobre temas da competência dessas agências, não se encontrando sob forma de decreto, como aqueles originados do Executivo. Um exemplo pode ser observado no Regulamento nº 632, de 7 de março de 2014, conhecido como Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações, editado pelo Conselho Diretor da ANATEL. A edição do mencionado regulamento é atribuída ao Conselho Diretor pelo art. 22 da Lei nº 9472/97, com o objetivo garantir certa autonomia normativa para regular sobre matérias de competência da própria Agência. 

Por fim, ressalta-se que os regulamentos administrativos expedidos por Agências Reguladoras constituem função atípica destas instituições e, neste sentido, não podem de maneira alguma colidir ou divergir de qualquer Regulamento Administrativo advindo do Chefe do Poder Executivo, sendo que se subordinam a estes juridicamente. 

Limites Impostos Editar

Os regulamentos administrativos devem ser limitados para que o poder do Chefe do Executivo não exceda aquele intentado pelo legislador quando da atribuição deste poder regulamentar no ordenamento jurídico. Os limites impostos aos regulamentos administrativos são de três ordens: formais, legais e constitucionais. É essencial que estes limites sejam seguidos no momento da edição dos regulamentos administrativos, uma vez que, caso sejam inobservados, o regulamento se torna inválido. A seguir, definirei os diferentes tipos de limites e como eles influenciam diretamente na edição dos regulamentos administrativos.

Limites Formais Editar

O limite formal é referente ao tipo de veículo através do qual o regulamento administrativo se torna público. Conforme estabelecido no inciso IV do artigo 84 da Constituição Federal, regulamentos administrativos devem ser exteriorizados por decretos, sendo que, caso eles sejam feitos através de outro mecanismo legal, como por exemplo, por uma portaria, o regulamento estaria sendo expedido de maneira inadequada e, portanto se tornaria inválido.

Limites Legais Editar

Já os limites legais dizem respeito à matéria que pode ser regulamentada. Caso o Presidente, por exemplo, legisle de modo a inovar o documento normativo, através de regulamentos administrativos, os quais devem estabelecer normas para o melhor cumprimento de leis já existentes, ele estaria excedendo a matéria que pode ser tratada em regulamentos e, portanto, se tornaria inválido devido ao limite legal existente.

Limites Constitucionais Editar

Por fim, os limites constitucionais impostos aos regulamentos administrativos são aqueles que estão relacionados à reserva legal. Neste sentido, regulamentos que criem cargos ou deleguem funções as quais a Constituição expressamente assevera que devem ser incumbidos através de lei, tornam-se inválidos. Devem dispor, apenas, sobre questões administrativas delimitadas.

Todos estes limites aqui enumerados, caso não observados, viciam o regulamento administrativo e o tornam inválidos. Além disso, como já discutido anteriormente, os regulamentos administrativos são hierarquicamente inferiores à Constituição Federal e às demais leis, portanto, também estão sob esta amarra.

Atuação concreta dos Regulamentos Editar

Regulamento do Serviço Telefônico Editar

Um primeiro exemplo da atuação dos regulamentos administrativos pode ser visto no Decreto nº 2.338, de 7 de outubro de 1997. Sua função é a de aprovar o Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações e dar outras providências, sendo que, no início do documento legal, a competência do Chefe do Poder Executivo da União já evidenciada, chamando o artigo 84 da Constituição Federal, em seus incisos IV e VI.

É importante ressaltar também que a regulamentação expressa neste decreto diz respeito à Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a qual trata sobre "a organização dos serviços de telecomunicação, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995". Portanto, o Decreto não inova o ordenamento jurídico, dispondo apenas, de maneira mais detalhada e com objetivo organizacional, sobre questões as quais foram consideradas necessárias para o melhor funcionamento da supracitada Lei.

No referido Decreto de 1997, além de regulamentações administrativas trazidas em seu artigo primeiro (que aprova o Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e Funções Comissionadas de Telecomunicações), também são promovidas mudanças referentes à remanejamento de cargos. No segundo artigo do Decreto são remanejados cargos devido à extinção de determinados órgãos, caracterizando-se também uma medida organizacional e enquadrando-se dentro do limite legal permitido pelo inciso VI, alínea "a" do aludido art. 84 da CF.

É importante ressaltar que este Decreto respeita todos os limites formais, legais e constitucionais impostos a ele, figurando, portanto, como ato válido expedido através de regulamento administrativo - na forma de decreto - oriundo do Poder Executivo.

Regulamentação do Ministério da Fazenda Editar

Outro exemplo da atuação concreta dos regulamentos administrativos pode ser observado através do Decreto nº 7.574, de 29 de setembro de 2011, que regulamenta sobre a organização do Ministério da Fazenda. Especificamente, trata sobre "o processo de determinação e exigência de créditos tributários da União, o processo de consulta sobre a aplicação da legislação tributária federal e outros processos que especifica", bem como no que tange demais matérias administradas pela atuação da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Para não me estender muito neste tópico, limito-me a tratar apenas de um aspecto deste regulamento: o referente à regulação do Sistema Tributário Nacional. Este, foi inicialmente estabelecido pelo Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, conhecida como Código Tributário Nacional, que dispõe de maneira geral sobre o referido Sistema, instituindo normas do direito tributário aplicáveis tanto à União, quanto aos Estados e Municípios.

A necessidade de atualização das disposições previstas em uma Lei anterior à Constituição, bem como a carência de determinações organizacionais do ponto de vista administrativo e prático no que tange a atuação desta, fizeram com que a regulamentação administrativa através do referido Decreto, expedido em 2011, fosse imprescindível.

É importante lembrar que, da mesma maneira como explicitado no exemplo referente à regulamentação do serviço telefônico acima, também na regulamentação organizacional do Ministério da Fazenda é evidenciada a competência do Chefe do Executivo em expedir o regulamento administrativo, na forma de Decreto, chamando-se o art. 84, inciso IV, da Constituição Federal.

Regulamentos Administrativos Recentes Editar

Recentemente, foi expedido pela Presidenta da República o Decreto nº 8.691, de 14 de março de 2016, o qual altera o Regulamento da Previdência Social, este, por sua vez, aprovado pelo Decreto nº 3.048, de 6 de maio de 1999. Este decreto teve como objetivo agilizar o processo de perícia médica pelo INSS e de concessão do auxílio-doença, instaurando a cooperação entre este instituto e órgãos do SUS, tornando mais célere a avaliação pericial, descentralizando a execução e celebração de convênios do INSS e regulamentando quais serão as cidades atendidas, os médicos disponibilizados e os benefícios abrangidos. Ressalta-se, por fim, a categorização do decreto como Regulamento Administrativo, sendo da competência da Presidenta pelo art. 84, incisos IV e VI da CF/88.

Outro exemplo recente é o da regulamentação da Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) através do Decreto nº 8.391, de 16 de janeiro de 2015. Este, decretado pela Presidenta da República em sua competência de acordo com o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da CF/88, altera decretos prévios (decreto nº 8.189/2014 e decreto nº 7.482/2011) e “remaneja cargos em comissão, funções de confiança e funções comissionadas técnicas”.

Ressalta-se aqui que, apesar de não deixar de se tratar de Regulamento Administrativo, o regulamento previsto no referido inciso VI, alínea “a”, do art. 84, é diferente daquele previsto no inciso IV. No inciso VI, refere-se apenas ao poder do Chefe do Executivo de “dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”[25]. Portanto, trata-se de competência para o simples arranjo interno daquilo que já foi instituído por lei.

Problematização no Judiciário Editar

A questão dos regulamentos administrativos já foi tratada inúmeras vezes no escopo do Judiciário, sendo seu âmbito de atuação e competência muitas vezes questionado. Dentro da jurisprudência, a problematização judicial deste tipo de regulamento pode ser analisada, à título de exemplo, no Recurso Ordinário imposto ao Mandado de Segurança 27.666, do Distrito Federal, que foi julgado em 2012.

Trata-se de Mandado de Segurança impetrado pelo Concelho Federal da Farmácia (CFF) em face do Ministro de Estado da Educação, que teoricamente teria desrespeitado o Decreto nº 5.773, de 9 de maio de 2006 (o qual estabelece "sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino") ao criar prerrogativas administrativas reconhecendo determinados cursos de graduação em detrimento de outros, o que geraria uma desvantagem para os segundos.

Questiona-se aqui a função regulamentar do Poder Executivo, lendo-se o artigo 84, inciso IV da Constituição - quanto à competência privativa do Presidente da República no referente aos regulamentos administrativos - juntamente com o inciso II do mesmo artigo, o qual estabelece o poder do Presidente de exercer a administração federal juntamente ao auxílio dos Ministros de Estado.

Outras questões fáticas estão envolvidas, mas o que nos interessa quanto a este caso é observar o entendimento dos Ministros do Supremo Tribunal Federal quanto ao poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo. Cito, portanto, o entendimento quanto a este aspecto evidente na seguinte passagem do voto do senhor Ministro Dias Toffoli, relator no caso:

Para apreciar a matéria, torna-se necessária uma digressão sobre os contornos da competência regulamentar do Poder Executivo. À vista do disposto nos arts. 2º e 5º, inciso II, c/c o art. 84, IV, todos da Constituição Federal, tem-se que o poder regulamentar outorgado ao Presidente da República está limitado ao conteúdo da lei, ou editando-se ato normativo para orientar a relação entre o Poder Público e o administrado. A atuação administrativa com esse fundamento é legítima quando está restrita a expedir normas complementares à ordem jurídico-formal vigente; em outras palavras, quando configura exercício de função típica do Poder Executivo, qual seja, a execução das leis. (...). Também em sede constitucional, tem-se que a direção superior da administração federal é exercida pelo Presidente da República, com o auxílio dos Ministros de Estado (art. 84, II, da CF/88). No cumprimento dessa competência, os Ministros de Estado poderão, igualmente, expedir atos administrativos de conteúdo normativo, os quais não poderão "exprimir poderes mais dilatados que os suscetíveis de expedição mediante regulamento" (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 370).[26]
Conclui-se, portanto, que os Regulamentos Administrativos, conquanto respeitem e mantenham-se subordinados às disposições constitucionais e limitem-se ao conteúdo da lei, encontram respaldo no artigo 84 da CF/88 e caracteriza-se como função típica do Poder Executivo.

Controle de Constitucionalidade Editar

Em relação ao Controle de Constitucionalidade de regulamentos administrativos é possível em alguns casos o controle judicial sobre tais regulamentos. Não se caracteriza como uma interferência do Poder Judiciário no Poder Executivo devido à própria Administração Pública encontrar-se sujeita aos ditames constitucionais, especialmente ao disposto no artigo 37 da Constituição Federal.

Entretanto, há um conflito entre a ilegalidade de um regulamento e a sua inconstitucionalidade. Há na doutrina uma divergência, uma parte dos juristas como Eros Roberto Grau[27] e Flávio José Roman[28] convergem no entendimento de que se um regulamento administrativo é ilegal, ou seja, ultrapassou os limites da lei, consequentemente esse torna-se inconstitucional pois também violaria a Constituição por não respeitar os limites legais e descumprir com seus princípios. Contudo, a outra vertente, mais tradicional nos precedentes do STF, separa a ilegalidade da inconstitucionalidade, de forma que se um regulamento está em desacordo com a lei que o sujeita seria um caso apenas de ilegalidade, e, portanto, não caberia uma Ação Direta de Inconstitucionalidade e nem uma Ação Declaratória de Constitucionalidade, havendo espaço apenas para o possível uso da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Tais Ações só seriam possíveis em caso de um regulamento autônomo, que não se sujeita a uma lei específica e sim à Constituição Federal.

Para esclarecer o cenário, é necessária a análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Observa-se na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 12, Rel. Min. Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJ 20/08/08 que tratava da Resolução Administrativa nº 07/05 do Conselho Nacional de Justiça, referente à proibição do nepotismo, a procedência da ação baseada na Constituição Federal. Devido a Resolução revestir-se dos "atributos da generalidade [...], impessoalidade [...] e abstratividade" e "zelar pela estrita observância do que se contém no art. 37" da Constituição, a Resolução foi declarada constitucional. Além disso, é inferido no Voto do Min. Menezes Direito que o princípio constitucional pode ser aplicado diretamente, sem que seja necessária a precedência de uma lei formal para isso. Assim, houve o respeito à hierarquia das normas.

É possível notar a diferenciação entre legalidade e constitucionalidade quanto ao controle judicial dos regulamentos administrativos na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1253-3 MC / DF, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 25/08/95 na própria Ementa do Acordão:

"I. - Decreto regulamentar não esta sujeito ao controle de constitucionalidade, dado que se o decreto vai além do conteúdo da lei, pratica ilegalidade e não inconstitucionalidade. Somente na hipótese de não existir lei que preceda o ato regulamentar, e que poderia este ser acoimado de inconstitucional, assim sujeito ao controle de constitucionalidade."
Linha semelhante é seguida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 561 MC / DF, Rel. Min Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 23/03/2001, referente ao regulamento de serviços de telecomunicações:
"Se a interpretação administrativa da lei divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o Decreto impugnado pretendeu regulamentar, quer porque se tenha projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer porque tenha investido contra legem, a questão posta em análise caracterizará típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar a utilização do mecanismo processual de fiscalização normativa abstrata."
Desse modo, o controle de constitucionalidade pode ser utilizado em casos específicos de regulamentos, mas na maior parte dos regulamentos executivos é entendido que trata-se apenas de ilegalidade, não sendo submetido ao controle constitucional abstrato. Contudo, o regulamento ainda é guiado e deve ser harmônico com o disposto nos princípios constitucionais.

Principais problemas enfrentados pelos RegulamentosEditar

O principal problema evidenciado pelos doutrinadores do Direito Administrativo é referente ao espaço de atuação próprio desses regulamentos, bem como à matéria que podem ou não regular. Como já foi esclarecido aqui, os regulamentos administrativos devem respeitar o Princípio da Legalidade e a supremacia da Constituição Federal, entretanto, obedecidos esses importantes requisitos, podem os regulamentos tratar sobre qualquer outro assunto?

Os regulamentos administrativos, como já estabelecido, são decorrentes de uma atividade normativa secundária dos Chefes do Executivo, por dependerem da existência prévia da lei, a qual será regulamentada. Entretanto, além desta dependência já estabelecida, dependeriam também da concessão expressa deste poder normativo em lei? Ou seja, é necessário que a lei estabeleça a criação de regulamentos sobre um determinado assuntou ou pode a Administração Pública valer-se deste poder normativo de maneira autônoma?

Ainda não há consenso sobre este assunto, apesar da maioria dos doutrinadores acreditar que é necessário que haja autorização em lei para a expedição de regulamentos.

Não havendo concordância sobre a necessidade de leis que estabeleçam a criação de regulamentos administrativos, surge outro problema a ser debatido: caso a autorização de regulamentos através de lei seja realmente essencial, qual é o limite sob o qual estas leis se encontram? Ou seja, podem essas leis conferirem indiscriminadamente o poder de editar regulamentos para os chefes do Poder Executivo?

Desta indagação, surge um novo questionamento referente aos regulamentos administrativos: seria esse mecanismo uma forma de confusão constitucional dos poderes característicos do Legislativo, atribuídos para o Executivo de maneira imprópria e, portanto, ferindo o Princípio da Separação dos Poderes?

Segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, podendo ser citado o recente entendimento provido pelo ministro Eros Grau decorrente de julgamento de Habeas Corpus em 23/09/2008 (HC 85.060), a função de expedição de regulamentos administrativos pelo Executivo não constitui afronta ao Princípio da Separação de Poderes, uma vez que se trata de função normativa, e não de função legislativa (função garantida exclusivamente ao Poder Legislativo).

Ou seja, regulamentos, por serem atos normativos de caráter não legislativo, não interferem na separação dos poderes (estabelecida no segundo artigo da Constituição Federal, bem como em cláusula pétrea no artigo 60, inciso III da mesma) e não constituem usurpação de funções Legislativas por parte do Executivo, tratando-se de diferentes competências garantidas constitucionalmente.

O entendimento majoritário referente à esta questão é no sentido de que certas decisões referentes à Administração devem ser exclusivas à lei, levando-se em consideração a reserva legal. O que diverge é sobre quais são essas decisões e em que medida é possível definir positivamente circunstâncias nas quais os regulamentos administrativos podem efetivamente ser expedidos, considerando-se a mutabilidade das situações, bem como as diferentes necessidades temporais dos regulamentos administrativos.

Ainda tratando da exigibilidade ou não de lei prévia que autorize os regulamentos, pode-se concluir que a Constituição Federal, quanto aos regulamentos administrativos, garante a competência privativa do Presidente da República em "sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução", entretanto, não estabelece que os regulamentos devem ser autorizados previamente. Sobre este assunto, cito o administrativista Carlos Ari Sundfeld:

Também há muitos outros assuntos para os quais a Constituição não faz exigência expressa de que sejam tratados em lei. A opinião geral é que mesmo nesses casos a lei tem de dizer um mínimo sobre o tema, antes de passar a competência normativa ao administrador público. Isso porque existe algo como uma reserva geral de lei, criando a necessidade de haver sempre uma lei na origem do que a Administração faz. Mas qual é esse mínimo que a lei tem de dizer para autorizar a Administração a agir? Isso é discutido em cada caso pelos juristas e pela jurisprudência, e as opiniões podem divergir muito.[29]
Por fim, um último problema levantado sobre os regulamentos administrativos diz respeito à sua exigibilidade para a própria Administração, ou seja, sendo esta a criadora dos regulamentos e tendo capacidade de modificá-los de acordo com a necessidade (assim como o legislador e as leis que este cria, em comparação), está a Administração vinculadas aos seus próprios regulamentos e, portanto, submetida e eles?

Conclui-se positivamente quanto à esta última questão, sendo que, enquanto forem válidos, os regulamentos administrativos devem ser respeitados pela Administração. O Princípio da Legalidade, já abordado anteriormente nesta página em relação aos regulamentos administrativos, torna-se ainda mais amplo, uma vez que, estando a Administração vinculada aos seus regulamentos, a submissão desta se dá, além da referente ao legislador, também em relação ao direito em si, o que inclui a Constituição, os princípios dela emanados, as leis e os regulamentos.

Considerações FinaisEditar

Conclui-se, portanto, que os Regulamentos Administrativos têm papel extremamente relevante na funcionalização da atuação da Administração Pública, bem como tornam operáveis as leis referentes à gestão do governo, acrescentando de maneira positiva para a exequibilidade do ordenamento jurídico brasileiro como um todo.

Esse tipo de Regulamento, apesar de não ter força de lei e ser hierarquicamente inferior às leis do ordenamento e à Constituição Federal, ao ser instituído pelo art. 84, em seu inciso IV da CF, edificou o poder de regulamentação do Poder Executivo, estabelecendo os regulamentos para a fiel execução das leis.

É importante ressaltar a intrínseca relação dos Regulamentos Administrativos com o Princípio da Legalidade, bem como com os demais limites que restringem em certa medida a atuação regulamentar do Chefe do Executivo (como apresentado nesta página: limites formais, legais e constitucionais).

Por fim, é relevante atentar para a vasta atuação dos Regulamentos no dia a dia dos administrados, adequando as leis referentes à Administração Pública às necessidades evidencias pelo órgão públicos. Os problemas enfrentados por eles, aqui apresentados, são passíveis de ponderação, mas não inibem a extensa e positiva atuação dos Regulamentos Administrativos na funcionalização e no aperfeiçoamento do Direito Administrativo.

ReferênciasEditar

  1. Dicionário Houaiss. Acesso em 05.04.2015 através do link: <http://houaiss.uol.com.br/busca?palavra=Regulamento>
  2. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 19ª. ed. São Paulo: RT, 2015, p. 141 e 142.
  3. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª edição, Malheiros Editores, 2008, pág. 337.
  4. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição, Malheiros Editores, 2010, pág. 351
  5. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. 2ª edição, Malheiros Editores, 2014, p. 38 e 39.
  6. Idem.
  7. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. 2ª edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2014, p. 39.
  8. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. 1ª edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2012, p. 147.
  9. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
  10. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição, Malheiros Editores, 2010, pág. 102 – 103.
  11. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição, Malheiros Editores, 2010, pág. 119.  
  12. Idem.
  13. BRASIL. Código Civil de 2002. Instituído pela Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Acesso pelo link: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/19784.htm>
  14. Idem.
  15. Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal, de 03 de dezembro de 1969. Acesso pelo link: <http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/75/STF/473.htm>
  16. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
  17. Idem.
  18. Idem.
  19. SÃO PAULO (Estado). Constituição do Estado de São Paulo. Acesso pelo link: <http://www.legislacao.sp.gov.br/legislacao/dg280202.nsf/a2dc3f553380ee0f83256cfb00501463/46e2576658b1c52903256d63004f305a?OpenDocument>
  20. BRASIL. Lei Orgânica do Distrito Federal. Acesso pelo link. <http://www.cl.df.gov.br/pesquisa-de-leis-e-proposicoes>
  21. SÃO PAULO (Município). Lei Orgânica do Município de São Paulo. Acesso pelo link:[1][2]<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/educacao/cme/LOM.pdf>
  22. Portal de Legislação do Planalto. Acesso pelo link: <http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-1/decretos1#content>
  23. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 120.
  24. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2564-3/DF. Requerente: Partido Comunista do Brasil. Requerido: Presidente da República. Min. Relatora: Ellen Gracie. Tribunal Pleno, Brasília, 8 out. 2003.
  25. BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Art. 84, inciso VI, alínea "a".
  26. Recurso Ordinário em Mandado de Segurando 27.666 do Distrito Federal. Acesso:<http://jurisprudencia.s3.amazonaws.com/STF/IT/RMS_27666_DF_1336256161095.pdf?Signature=bXDCgxi6sNpgDQCCkZD594Odzys%3D&Expires=1433623572&AWSAccessKeyId=AKIAIPM2XEMZACAXCMBA&response-content-type=application/pdf&x-amz-meta-md5-hash=fe4796d847fe3f7d8978bc11ab8c991c>. Pág. 3
  27. GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000p. 154. Apud in SOUZA, Alexis Sales de Paula e. Atividade normativa das agências reguladoras: decreto legislativo como instrumento de controle. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3481, 11 jan. 2013. Disponível em:<https://jus.com.br/artigos/23428>. Acesso em: 13 maio 2016.
  28. ROMAN, Flávio José. Os regulamentos e as exigências da legalidade: estudo sobre a viabilidade dos regulamentos delegados no ordenamento jurídico brasileiro. Dissertação de Mestrado da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2007, p.110. Apud in SOUZA, Alexis Sales de Paula e. Atividade normativa das agências reguladoras: decreto legislativo como instrumento de controle. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3481, 11 jan. 2013. Disponível em:<https://jus.com.br/artigos/23428>. Acesso em: 13 maio 2016.
  29. SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para Céticos. 2ª edição, Malheiros Editores, São Paulo, 2014, p. 39 e 40.