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Essa página trata da supervisão e controle do Executivo sobre empresas estatais. Por Luis Gustavo Bueno Polezi.

Editado por Caio Dias Palumbo Silva e Nathalia Carvalho Dutra.

Panorama Geral Editar

O presente trabalho visa conectar a ideia de empresa estatal com o modo com que esta é supervisionada e controlada pelo Estado. Assim sendo, a estrutura da página segue o intuito de, primeiramente, trabalhar à luz do conceito de empresa estatal: como é criada, seus principais objetivos e papel exercido na sociedade. 

Partindo desse pressuposto, tratar-se-á sobre os efeitos produzidos pela atuação empresarial do Estado sobre a empresa estatal, de forma a proporcionar reflexão sobre os fundamentos jurídicos dessa questão, além das atuais controvérsias existentes nesse âmbito.

A Empresa Estatal Editar

A Empresa Estatal é um modo do Estado recorrer à forma societária para fins de exploração de atividades econômicas sujeitas à livre iniciativa, em competição com o setor privado. Desse modo, o próprio estatuto desse tipo de empresa, que é pública, segue os moldes de regimes de empresas privadas; é o Estado, portanto, submisso às normas do direito privado.

À título de qualificação, nota-se o desdobramento de Empresas Estatais em dois tipos: (i) empresas públicas (ii) sociedades de economia mistas. A diferença substancial entre as duas tipologias é demonstrada por conta de, nas primeiras, o único acionista ser a União, enquanto que nas sociedades de economia mistas somente a maioria do capital votante pertence a união ou entidades de administração indireta, ou seja, consiste em uma parceria entre o capital público e privado.[1]

Diferenças entre Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista-1

Diferenças entre Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista-1

Outros tipos de qualificação desse tipo de empresa seriam, de acordo com o organograma exposto ao lado :

Empresas Estatais

estrutura de qualificação das empresas estatais

[2]









Não obstante, é importante ressaltar que entre empresas públicas e sociedades de economia mistas existem também muitas similaridades, justamente pelo fato ambas abrangerem o título de empresas estatais. À luz do artigo 5º do Decreto-lei federal n.200/1967, e ante exposto por Mario Engler Pinto Jr., na revista de Direito Mercantil – 151/152, nota-se como fatores confluentes o fato de as duas (i) serem criadas via autorização por lei; (ii) terem personalidade jurídica do direito privado; (iii) terem patrimônio próprio; (iv) forma societária; e (v) explorarem atividades econômicas.

Dos interesses nas empresas estatais Editar

Se caracteriza conflito de interesse quando existe um interesse secundário que traz vantagens ao agente que realiza determinada ação. Em empresas estatais e paraestatais é importante separar os interesses envolvidos: da empresa, do Estado, dos administradores, do agente do poder executivo e dos demais acionistas, quando se tratar de sociedades de economia mista.

Blabla

O interesse de uma empresa seria uma saúde financeira, uma atuação constante no mercado, de um modo sustentável, para cumprir a função social da empresa. Para alcançar tal objetivo é necessário um planejamento estratégico a longo prazo e responsabilidade dos administradores. Para uma empresa conseguir seus objetivos seus interesses devem prevalecer sobre os outros, em empresas públicas é necessário que o agente político se diferencie e atue em conformidade do interesse do Estado e da Empresa de forma conjunta, e não nos interesses particulares deste agente.

O Estado, conforme a Constituição  Federal de 1988, estabelece seus objetivos fundamentais em quatro pontos: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção do bem de todos, sem preconceitos relacionados a origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. A função do Estado empreendedor não está como objetivo fundamental, embora tal atuação possa ser importante, deve então ele, através de empresas públicas, proporcionar um bem-estar para a população. As empresas devem então ter uma rentabilidade mínima, sendo apenas para se sustentar, apenas as paraestatais devem obter um lucro para remunerar os acionistas.

Constituição 1988

Administradores são as pessoas físicas que tomam decisões em nome da empresa. Em empresas estatais eles são escolhidas pelo poder executivo. A carreira de administrador é centrada em realizações,  reconhecimento do mercado e remuneração, sempre com o intuito de ser promovido ou pretendido para um cargo com mais atribuições. Certos tipos de bonificações podem entrar em conflito de interesse dos administradores de empresas públicas e a própria empresa. Um executivo que tenha interesse em parecer mais econômico poderia adiantar um recebimento e atrasar um pagamento para que  no dia em que o balanço seria divulgado a empresa apresente um resultado melhor.

Políticos, que como já foi dito, escolhem os administradores da empresa, tem interesses políticos. Por mais redundante que a sentença parece é importante ressaltar que o político é, na teoria a vontade da população que o elegeu ele toma decisões para um projeto que ele foi eleito. A mais comum finalidade de um político é a sua reeleição ou a eleição de um sucessor, uma continuidade no seu projeto. O conflito do interesse político do interesse público pode ser visto no caso do preço das gasolinas.

Em uma empresa de economia mista existe também a figura do acionista minoritário. Este aporta capital na companhia, investe, e espera um retorno pecuniário da mesma. Os interesses deles são diretamente afetados quando um administrador, escolhido através de um político, toma decisões políticas que afetam diretamente a saúde financeira, ganha menos o acionista minoritário.

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O artigo 115 da lei 6.404 estabelece que o acionista deve exercer o direito a voto no interesse da companhia, e que se considera abusivo o voto exercido com a finalidade de obter para si, ou para outrem, vantagem a que não faz jus e de que resulte, ou possa resultar, prejuízo para a companhia ou para outros acionistas. Mesmo se tratando de um artigo muito amplo, que pode abranger muitas hipóteses, ele deixa claro que quando o restante dos sócios sofrem, ou podem sofrer, danos se considera um conflito de interesse na situação. Qualquer atividade que tenda a favorecer um desses interesses, em detrimento de outro, pode então ser considerada como um conflito de interesse, um desvio da finalidade da empresa, para uso dela como pessoal.

Da Importância da Empresa Estatal Editar

Embora diante de uma enorme da onda de privatizações de empresas estatais ocorrida na década de 1990 (saiba mais sobre o contexto histórico de privatizações em Agências Reguladoras de Atividade Econômica), as empresas estatais ainda configuram grande importância no cenário econômico brasileiro. Sua representação na Bolsa de Valores BM&FBovespa é enorme, cerca de 25,1% do volume médio negociado entre Março de 2014 e Fevereiro de 2015. (Bovespa compra briga com Empresas Estatais[3]).
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Além do aspecto econômico, as empresas estatais impactam diretamente no cotidiano do brasileiro visto que muitas delas estão relacionadas a setores estratégicos e de infraestrutura (e.g. energia, petróleo, transportes, saneamento). Sua ineficiência poderá refletir na deficiência de serviços prestados à população, como também no aumento dos preços do produto final ao consumidor (Veja uma matéria sobre o aumento do preço de combustível Petrobras anuncia aumento da gasolina).    

Delimitado o conceito de Empresa Estatal, é de igual relevância compreender como se dá sua atuação – principalmente conforme a atuação empresarial do Estado. Deste modo, seu objetivo de atuação é no sentido de ser também objeto de viabilização de políticas públicas. Ademais, outro fator é influenciador direto em relação a forma como agem e a que são movidas empresas estatais: a presença de interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional, de forma a modelar o exercício de atividade econômica stricto sensu pelo Estado.          

A atuação empresarial do Estado na Administração Pública Editar

O Estado como ator empresarial precisa proteger, principalmente, a predominância do interesse coletivo na realização de atividades econômicas (artigo 173 na CF/88). Desta feita, a atuação empresarial do Estado deve suprir uma insuficiência da produção particular, e também intervir no mercado econômico a fins de redistribuição, tendo em vista seu objetivo de propagar sempre que possível políticas públicas. Assim sendo, a empresa estatal está inserida no contexto da Administração Pública brasileira.

Um dos princípios basilares nesta área é o da supremacia de interesse público, o qual prevalece no desenvolvimento de serviços de caráter público. O conceito de interesse público abrange a noção de que este é correspondente ao interesse do povo como unidade[4]; assim, é possível que existam controvérsias entre o interesse público propriamente dito e outros interesses tipicamente estatais. 

Contudo, a avaliação de presença de interesse público é distinta em relação ao tipo de serviço prestado pela empresa estatal; há alteração caso se trate de empresa estatal que preste serviço público industrial ou atividade econômica especificamente: enquanto no primeiro há interesse público objetivo, no segundo prevalece presença de interesse público subjetivo (saiba mais sobre a Teoria do Interesse Público em: Agênias Reguladoras Federais de Serviços Públicos Ponto 4.2.1).  

Ante o exposto, nota-se que o objetivo do controle e supervisão do Executivo em empresas estatais é de justamente fazer com que a empresa estatal, ao mesmo tempo, cumpra seu papel de satisfazer o interesse público e maximizar lucros da empresa[5], já que está seguindo normas e em competição com o ambiente de empresas privadas.  

Desse modo, o controle do Executivo nas empresas estatais engloba aspectos procedimentais de vigilância, fiscalização,orientação e correção. Nesse sentido o Estado tem o dever de se preocupar com o desempenho estatal financeiro e vigiar para evitar possíveis desvios de verba (a partir de 0:55 SoundCloud[6]).

Entretanto, por mais que esses aspectos sejam cruciais para o bom funcionamento da empresa, a Administração Pública tem que se preocupar mais com a finalidade que a empresa exerce. Tal finalidade está intrinsicamente ligada à causa existencial, assim a Constituição Federal[7] em seu art. 173 reconhece esse caráter duplo da empresa estatal. Para tanto, a Constituição é cautelosa e dá diretrizes para que a lei regule empresas estatais e, assim, atingir seus objetivos.

Dessa forma, se a finalidade da empresa estatal é de satisfazer o interesse público, não há motivos para a sua existência caso ela não cumpra esse requisito. Entretanto, assim como qualquer empresa, a empresa estatal está concorrendo com outras no mercado e precisa, necessariamente, possuir eficiência operacional para manter-se ativa no mercado competitivo. 

Consequentemente, empresas estatais - como empresas privadas - tendem a seguir o mercado, maximizando seus lucros. Por outro lado, ao visar apenas o âmbito econômico é natural que isso afaste o interesse público. É nesse sentido que a atuação do Executivo como supervisor e controlador é essencial em empresas estatais, pois é interesse do Executivo que a empresa estatal cumpra sua finalidade. Caso a empresa estivesse sobre a administração de um profissional - sem um interesse/vínculo político -, seria natural que a empresa visasse apenas o cunho econômico.[8]

Esse é o objetivo - e maior dificuldade - do Executivo na supervisão e controle de empresas estatais: achar o ponto de equilíbrio entre eficiência operacional e sua causa existencial, além de combater a corrupção.

A regulação administrativa para Empresas EstataisEditar

Inicialmente, parte-se da construção de quatro premissas, as quais delineariam possíveis formas de regulação das empresas estatais: (i) caberia ao governo central definir os objetivos de cada companhia controlada; (ii) o governo poderia exercer o monopólio efetivo do poder; (iii) a empresa estatal poderia atuar de forma autônoma, de modo a concretizar a vontade do ente público coordenador; (iv) crê-se que o controle governamental não geraria mais distorções no processo de consecução dos fins assinalados à empresa estatal. Contudo, é evidente que nenhuma dessas premissas é concretizada[9]. A fim de comprovar a inaplicabilidade destas, Horacio Boneo propõe que as atuais premissas sejam substituídas por um reforço de capacidade interna das empresas, no sentido de incorporar visões mais amplas em seus respectivos órgãos societários, para que assim se resolva o dilema de como se dará a regulação administrativa de cada empresa estatal. [10]

Há destaque neste âmbito para a necessidade tanto de vigilância e fiscalização das empresas, quanto de orientação sobre a empresa estatal controlada. Entretanto nota-se prevalência de dominação nessa seara: tendo em vista que o controle do Estado no que tange administração pública é exercido de modo que ao controle externo influi sobre o interno, configura-se, portanto, forte atuação de um representante externo à empresa estatal - que não integra a sua governança em si; não tem ligação interna com o órgão que representa. Assim, grande ponto problemático relativo à regulação administrativa das empresas estatais é justamente o fato de haver uma lacuna de representação própria dos órgãos de administração de companhia: a fiscalização e modulação da ação empresarial pública é tida externamente da própria empresa. Desse modo, ocorre que o interesse público - fundador da motivação de criação de empresas estatais - poderá ser afetado.  

Como consequência, é possível que haja conflito de interesses no âmbito de atuação empresarial estatal, uma vez que o objetivo de atender interesse público poderá conflitar, por exemplo, com a intenção de obtenção de lucro máximo de suas atividades. Desta feita, Tomas J. Trebat afirma que o mero fato de existir um controle mais ativo governamental sobre a atuação empresarial - especialmente ao considerarmos o contexto de controle acionário do Estado sobre empresas estatais - não assegura que o interesse público seja o foco maior da atividade exercida pelas empresas estatais. Isso porque há conflito entre os chamados princípios ''microeconômicos'' e ''macrosociais'' geradores de problemas institucionais[11].  

Praxy Fernandes alude à mesma conclusão que Trebat no sentindo de divergência entre identificação de tarefa originalmente assinalada à empresa estatal e a ação efetivamente constatada do exercício de sua atividade. Fernandes difunde a ideia de realização de determinados testes a fim de analisar a atividade empresarial do Estado ao afirmar que “conquanto o teste da propriedade possa levar indiretamente à conclusão de que, sendo os donos autoridades públicas, as metas e os objetivos da organização visam ao atendimento de interesses públicos, o teste do propósito público é necessário para que se identifique, de modo específico, aquilo que se procura conseguir com a participação do governo no negócio. Existe algum propósito público - que possa ser definido - resultante da criação de uma empresa pública? Deve-se salientar que este teste deverá ter importantes repercussões no comportamento e na atuação da empresa pública.[12]''

A tensão explícita entre como deve se dar o controle governamental (mera preocupação com procedimento: o desempenho financeiro vs. preocupação finalística: importância de incidência de interesse público) é conhecida como dupla tendência disfuncional, fator negativo que infelizmente incide sobre as empresas estatais brasileiras. Como solução de superação desta tensão, a teoria da administração recomenda que a autonomia política da empresa estatal seja limitada e que a autonomia gerencial da empresa seja expandida. Assim, é dever do Estado, por meio de planejamento e controle, garantir que ''as definições microeconômicas – feitas pelas empresas – de ‘missões’, ‘políticas’ e utilização de recursos escassos sejam compatíveis com suas definições ‘macro’ de hierarquização de prioridades''[13].

Destarte, é possível concluir que o modelo mais adequado de regulação administrativa para empresas estatais assegura que tanto à finalidade que lhe é própria seja cumprida, com maximização de sua eficiência, sem que a autonomia de gestão empresarial estatal seja prejudicada. Deve haver, portanto, comprometimento dos administradores com a boa gestão empresarial e a satisfação do interesse público[14].

À título de classificação, pode-se definir como modelos regulatórios administrativos da atuação empresarial estatal da seguinte forma:

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É por meio da regulação via orçamento público que o Estado passa a ter a possibilidade de direcionar estrategicamente as empresas estatais ou intervir de maneira tática de forma mais abrangente. O ponto de tensão referente a esta modalidade é que tal regulação pode ser considerado fator limitante da autonomia empresarial[15]. Outro modo de regulação seria por intermédio do controle financeiro, aplicado no conjunto do setor público empresarial e que preza pela restrição à demanda agregada e as pressões inflacionárias consequentemente geradas. O controle financeiro era exercido pela Secretaria de Controle de Empresas Estatais (SEST) - implantada pelo Decreto nº 84.128/79 e em um contexto de altas despesas estatais para manutenção dessas empresas, e tinha como função analisar não somente os investimentos, mas todos os itens da receita das empresas estatais como um todo. A SEST exerce tal controle portanto de modo global, essencialmente financeiro-orçamentário[16], com o intuito de controlar financeiramente empresas estatais de maneira eficaz.

No que tange a modalidade de tutela administrativa e supervisão ministerial, o controle administrativo nesse âmbito detém foco mais restrito, uma vez que há priorização do atendimento das necessidades do setor correspondente à área de atuação do ministério controlador de determinada empresa estatal, assim, as preocupações de natureza macroeconômica são proteladas em função do interesse ministerial - que, em teoria, prezaria pela presença do interesse público na atuação empresarial do Estado. A respeito da fiscalização contábil, o artigo 71, II, da Constituição Federal de 1988 estipula:

Artigo 71 - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
Desta feita, nota-se que a fiscalização contábil pressupõe a capacidade de avaliação do desempenho operacional da empresa estatal, e não apenas de realizar sua auditoria contábil, como conclui estudo da Organisation For Economic Co-Operation and Development - OECD[17]. Quanto à contratualização do relacionamento com o Estado, o cerne do propósito deste tipo de regulação é de coordenar e tornar mais eficiente a atuação governamental, em contraponto ao paradigma tradicional de comando-e-controle, que reforçava o relacionamento hierárquico entre Estado e empresa estatal. Um notável efeito positivo dessa nova forma de relação baseia-se na proposta de estruturar mais claramente o controle finalístico da empresa estatal, de forma a eficientizar os resultados obtidos pela entidade tutelada contratante. De acordo com Gustavo Justino de Oliveira, o contrato de gestão teria a função de reforçar o poder de tutela como modalidade de controle interno incidente sobre as entidades da administração indireta[18]. Ademais, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, a contratualização do relacionamento com o Estado é beneficiada por ser instruída com base nas condições de transparência e divulgação de informações, sem afastamento da competência do orçamento público para dispor sobre investimentos (art. 47, Lei Complementar nº 101/2000). Em suma, nota-se que os controles administrativos sobre empresas estatais tem caráter formalista e apresentam falhas - em função justamente da já mencionada dupla tendência disfuncional: excesso de corporativismo e prioridade na obtenção de resultados financeiros[19].

Fundamentos Jurídicos e Competências do Poder Executivo Editar

Seguindo a teoria da pirâmide normativa, de Hans Kelsen, a constituição é a fonte primária de direito, uma legislação suprema e superior as outras. A nossa lei suprema de 1988 elenca as competências do poder executivo, que inclui desde a criação até a supervisão e controle das empresas estatais. Nesta primeira parte trataremos sobre a ordem administrativa na Constituição Federal.

Como já foi visto antes, os princípios da administração pública são cinco: legalidade; impessoalidade; moralidade; publicidade; e eficiência.

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Legalidade: O princípio da legalidade no Direito Privado está associado ao art. 5, II, CF (“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”); entretanto, no âmbito do Direito Administrativo, o direito da legalidade tem um viés mais restritivo, onde APENAS é permitido fazer aquilo que a lei autoriza.[20]

Impessoalidade: O princípio da impessoalidade não permite ao administrador usar seu poder para alcançar interesses pessoais ou que suas opiniões pessoais possam influenciar em decisões oriundas do exercício de suas atribuições.

Moralidade: O princípio da moralidade não está diretamente relacionado com a moral da população, uma vez que essa moral seria de difícil caracterização. Portanto, a moral que deve ser seguida neste princípio é a moral da Constituição Federal, ou seja, os princípios, direitos e garantias fundamentais previstos na própria Constituição.

Publicidade: O princípio da publicidade está ligado ao direito de informação dos cidadãos e ao dever de transparência do Estado no que tange à administração de empresas estatais.

Eficiência: O princípio da eficiência é relativo aos resultados que a empresa estatal deve ter para alcançar sua finalidade de satisfazer o interesse público.

Criação Editar

O poder executivo, na esfera federal é representado pelo Presidente da República, eleito democraticamente em eleições periódicas. O artigo 84 da constituição estabelece as competências privativas do Presidente, esses atos são os que dão um poder-dever ao representante da população. Algumas das competências relacionadas ao tema são:

I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;

II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;

III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;

IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;

Deste modo cabe unicamente ao Presidente da República a criação de empresas estatais, de acordo com o artigo 37 da Constituição Federal, uma vez que se trata de forma privativa a direção superior da administração federal.  

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

Para se criar um empresa estatal é necessário uma lei específica que verse sobre a matéria. Quando foi criada a EBC- Empresa Brasileira de Comunicações, foi feita uma medida provisória que posteriormente foi convertida na lei federal 11.652/08[21].

Controle e Supervisão Editar

Michelzinho

Michel Temer, Presidente da República em exercícios, na nomeação dos seus ministros.

É de responsabilidade do Presidente da República a probidade administrativa conforme o Art. 85, V, CF. Então, o Chefe do Executivo pode ser indiciado pelo seus atos (ou pela falta deles) por crime de responsabilidade. Contudo, como Presidente da República não pode fazer o papel de administrador e controlador de cada empresa estatal, ele delega essas

atribuições[22].
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Presidente Dilma e seus ministros em 2015.

Para auxiliar a Administração pública, o

Presidente nomeia Ministros de Estado. Dessa forma, a República Federativa do Brasil possui, atualmente, vinte e quatro (24) ministérios. A cada um deles compete a representação em sua respectiva área, formulando e implementando políticas para o desenvolvimento do Brasil. Portanto, as empresas estatais estão submetidas à supervisão do ministério respectivo à sua área de atuação.

Atuação Direta do Executivo por Representação Editar

O Decreto nº 757/93 dispõe em sobre a composição das Diretorias e dos Conselhos de Administração, Fiscal e Curador de Empresas Estatais. Para tanto, o decreto diferencia as empresas estatais públicas e de sociedade de economia mista, devido a sua diferenciação na estruturação societária. Já o decreto 200/67 elenca alguns conceitos importantes. Empresa Pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revertir-se de qualquer das formas admitidas em direito. A Sociedade de Economia Mista é caracterizada como a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

Quanto às empresas de economia mista, na composição do Conselho de Administração é obrigatório um representante indicado pelo Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação da Presidência da República. Os demais serão membros do conselho por serem representante(s) de acionistas minoritários e indicados pelo Ministro do Estado sob cuja supervisão estiver a empresa.

Organograma Petrobrás

Orgonograma Petrobras, empresa estatal de economia mista.

Enquanto em empresas estatais públicas, a diretoria será nomeada pelo Presidente da República por indicação Ministro do Estado sob cuja supervisão estiver a empresa.

Para representar o Tesouro Nacional na empresa estatal, o Ministro da Fazenda indica um membro ao Conselho Fiscal.

É de extrema importância ressaltar que qualquer indicação ministral, seja à Diretoria, ao Conselho de Administração ou ao Fiscal, dependerá de aprovação prévia do Presidente da República. Portanto, por mais que o Presidente da República não atue diretamente no controle e supervisão de empresas estatais, é ele quem “autoriza” e, quem detém a posse do cargo, é representante dele.

DEST - Departamento de Coordenação das Empresas Estatais Editar

O Anexo 1 do Decreto nº 7.063/10 aprovou a Estrutura Regimental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (DEST). Este órgão é assistido diretamente pelo Ministro de Estado do Planejamento, sendo ligado à Secretaria Executiva.

Dest

O DEST atua sobre tanto em empresas estatais públicas, quanto nas de economias mistas. Desta forma, cabe ao DEST o acompanhamento e disponibilização de informações econômico-financeiras das empresas estatais, aperfeiçoando a gestão administrativa por meio do aumento da transparência e da eficácia, com o intuito de buscar o fortalecimento das empresas.

Esta finalidade está expressa na missão do órgão, assim como a importância do interesse público na empresta estatal: "Aperfeiçoar a atuação do Estado enquanto acionista das empresas estatais federais, com vistas a potencializar os investimentos da União em benefício da sociedade." (Ministério do Planejamento)

"Foi elaborado pelo Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST com o objetivo de auxiliar o representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no desempenho de suas atividades nos Conselhos de Administração de empresas em que a União possui participação acionária.

Este documento consolida orientações básicas para que os conselheiros disponham de um conjunto sistematizado de informações úteis ao desempenho de suas atribuições.

Para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP, a atuação tecnicamente bem-estruturada e orientada de seus representantes nos Conselhos de Administração das estatais é parte da promoção da eficiência, eficácia e efetividade das empresas em relação aos seus objetivos institucionais e áreas de atuação.

O Ministério há muito conta com a valiosa colaboração dos seus representantes nos Conselhos de Administração para o aperfeiçoamento da gestão das empresas estatais. Com a edição deste Manual, esperamos contribuir para essa atuação, com vistas à preservação do patrimônio público e à promoção da transparência dos atos da administração e da proatividade no fornecimento de informações relevantes para o acompanhamento das empresas, entre outros princípios.” (Manual do Conselheiro de Administração)

Atuação Indireta Editar

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Para auxiliar a supervisão de empresas estatais, entra em cena o Tribunal de Contas (veja mais sobre o Controle pelos Tribunais de Contas em: Controle pelos Tribunais de Contas).

Entre suas atribuições estão o de fiscalizar e julgar os gastos do Estado e empresas estatais. No caso de empresas estatais, especificamente, o Tribunal de Contas buscará controlar irregularidades em processos licitatórios, abusos da máquina pública para o benefício pessoal, contratos públicos onerosos e outros possíveis desvios de capital público ou de má administração pública.

O Tribunal de Contas não integra o Poder Judiciário e seus julgamentos tem caráter administrativo. Analogamente, pode-se  também dizer é uma forma indireta de atuação do Executivo para o controle de empresas estatais, uma vez que os ministros desse Tribunal serão escolhidos pelo próprio presidente da República (Art. 84, XV, CF).        

Aplicabilidade Editar

Em fevereiro de 2015, a então Presidente do Brasil, Dilma Rousseff, indicou para a Presidência da Petrobras Aldemir Bendine. A notícia não foi vista com bons olhos pelo mercado financeiro, exatamente pelo fato dos investidores esperarem "alguém com um perfil menos político" após o escândalo de corrupção na empresa.

Atual presidente do Banco do Brasil, Aldermir Bendine, será o novo presidente da Petrobras

Atual presidente do Banco do Brasil, Aldermir Bendine, será o novo presidente da Petrobras

A aprovação de Bendine foi dada pelo Conselho Administrativo da Petrobras que é composto de 10 integrantes, 7 são indicados pelo Governo Federal e outros 3 são eleitos (representantes dos sócios preferenciais, minoritários e de funcionários da empresa). Mesmo com a eleição, não afasta o caráter político da Presidência da Petrobras pois é razoável que os 7 indicados pelo Governo Federal apoiem a indicação da Presidente. Dessa forma, a administração da Empresa está sob o aval da Presidente da República.

A tomada de decisão de Dilma foi realizada em reunião com seus ministros: "A presidente Dilma bateu o martelo em reunião realizada ontem à noite no Palácio da Alvorada, de que participaram os ministros da coordenação política. Ao definir a razão da escolha de Bendine, depois de tantos nomes no mercado cotados para comandar a recuperação da Petrobras, um dos participantes do encontro da madrugada afirmou: 'Dilma gosta dele' ". (veja a reportagem completa em: Dilma indica Bendine e saiba mais sobre o caso em: Indicação de Bendine).

Por conta desses excessos de poder do Executivo em empresas estatais, a preocupação com empresas estatais não se delimita apenas ao cenário brasileiro, portanto a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em setembro de 2005, publicou um documento para estabelecer diretrizes e aprimorar a governança de empresas estatais.

O documento “Corporate Governance Guidelines for State-Owned Enterprises (SOEs)” elenca cinco princípios fundamentais que a OCDE entende ser necessários para auxiliar os governos no aprimoramento da governança em empresas estatais:

“1. Deve haver um mercado que assegure a justa competição entre empresas sob controle estatal e privado, incluindo a separação dos papéis do Estado como acionista controlador e como órgão regulador do mercado;

2. O Estado deve reforçar sua função de proprietário das decisões políticas, reduzindo a interferência política na gestão diária das empresas;

3. O Estado deve separar as decisões de negócio das decisões políticas, reduzindo a interferência política na gestão diária das empresas;

4. As Empresas Estatais sob Controle Estatal devem aprimorar sua transparência por meio do fortalecimento dos controles internos, supervisão por auditorias independentes, elaboração de relatórios amplos e divulgação das operações como Estado;

5. Os conselhos administrativos das Empresas Estatais sob Controle Estatal devem ser fortalecidos, incluindo introdução de um processo transparente para indicação de conselheiros (com base em competências e expertises) e alocação do poder de fato aos conselhos na escolha dos diretores-presidentes (CEOs) das Empresas Estatais sob Controle Estatal.” [23]

A OCDE faz recomendações ao Brasil para o combate do suborno

A OCDE faz recomendações ao Brasil para o combate do suborno

Por mais que o Brasil não tenha aderido plenamente a OCDE, o país segue suas recomendações. O Brasil, desde 2001, participa das reuniões do conselho ministerial do OCDE. Dessa forma, o SOEs são possue um caráter vinculante e apenas serve como uma diretriz da forma como o Brasil deveria se portar na administração de suas empresas.

Caso PetrobrasEditar

O Art. 1º do Estatuto Social da Petrobras define: "Petrobras é uma sociedade de economia mista, sob controle da União com prazo de duração indeterminado, que se regerá pelas normas da Lei das Sociedades por Ações e pelo presente Estatuto."  Trata-se portanto de uma Sociedade de Economia Mista, ou seja, parte do seu capital é privado e a outra parte é público, o Governo Federal do Brasil possui cerca de 64% da Petrobras.






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A empresa é regida por um Conselho de Administração, que possuí funções deliberativas, e uma Diretoria Executiva[24]. O Conselho de Administração é integrado por membros eleitos, de cinco a dez, pela Assembleia Geral dos Acionistas. Aos acionistas minoritários é assegurado o direito de eleger um dos Conselheiros, ainda é direito dos acionistas titulares de ações preferenciais, que representam em conjunto ao menos 10% do capital social, excluindo o acionista controlador, eleger um membro do Conselho de Administração, além desses é assegurado aos funcionários da empresa a indicação de um membro para o conselho.

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Aldemir Bendine, presidente do conselho da Petrobras

 
Atual Formação do Conselho de Aministração
Presidente

Aldemir Bendine

Representantes indicados pelo governo federal

Luciano Coutinho

Luiz Nelson Guedes de Carvalho

Luiz Navarro

Segen Farid Estefen

Roberto da Cunha Castello Branco

Representantes dos acionistas preferencialistas

Guilherme Affonso Ferreira

Representante dos acionistas minoritários

Walter Mendes de Oliveira Filho

Representante dos empregados da empresa

Deyvid Bacelar

A União indicou seis nomes para o Conselho de Administração, obtendo então, uma maioria na sua formação, possuindo um poder de decisão considerável dentro da empresa paraestatal.  Compete ao conselho de administração:

I- Fixar a orientação geral dos negócios da Companhia, definindo sua missão, seus objetivos estratégicos e diretrizes;

II- aprovar o plano estratégico, bem como os respectivos planos plurianuais e programas anuais de dispêndios e de investimentos;

III- fiscalizar a gestão dos Diretores e fixar-lhes as atribuições, examinando, a qualquer tempo, os livros e papéis da Companhia;

IV- avaliar os resultados de desempenho;

aprovar, anualmente, o valor acima do qual os atos, contratos ou operações, embora de competência da Diretoria Executiva, especialmente as previstas nos incisos III, IV, V, VI e VIII do art. 33 do Estatuto Social, deverão ser submetidas à aprovação do Conselho de Administração;

VI- deliberar sobre emissão de debêntures simples, não conversíveis em ação e sem garantia real;

VII- fixar as políticas globais da Companhia, incluindo a de gestão estratégica comercial, financeira, de investimentos, de meio ambiente e de recursos humanos;

VIII- aprovar a transferência da titularidade de ativos da Companhia, inclusive contatos de concessão e autorizações para refino de petróleo, processamento de gás natural, transporte, importação e exportação de petróleo, seus derivados e gás natural, podendo fixar limites de valor para a prática desses atos pela Diretoria Executiva;

IX- deliberar sobre o aumento de capital com emissão de ações preferenciais, dentro do limite autorizado pelo Estatuto Social.

E cabe privativamente ao Conselho de Administração deliberar sobre:

I- Plano Básico de Organização e suas modificações, bem como a distribuição aos Diretores, por proposta do Presidente, dos encargos correspondentes às áreas de contato definidas no referido plano;

II- autorização para aquisição de ações de emissão da Companhia para permanência em tesouraria ou cancelamento, bem como posterior alienação dessas ações, observadas as disposições legais, regulamentares e estatuárias;

III- aprovação da permuta de valores mobiliários de sua emissão;

IV- eleição e destituição dos membros da Diretoria Executiva;

V- constituição de subsidiárias, participações em sociedades controladas u coligadas, ou a cessação dessa participação, bem como a aquisição de ações ou cotas de outras sociedades;

VI- convocação de Assembleia Geral dos acionistas, nos casos previstos em lei, publicando o edital de convocação com, no mínimo, quinze dias de antecedência;

VII- aprovação de um Código de Boas Práticas e do seu Regimento Interno, o qual deverá prever a indicação de Relator e a constituição de Comitês do Conselho compostos por alguns membros, com atribuições específicas de análise e recomendação sobre determinadas matérias;

VIII- aprovação das Diretrizes de Governança Corporativa da Petrobras;

IX- escolha e destituição de auditores independentes, os quais não poderão prestar à Companhia serviços de consultoria durante a vigência do contrato;

X- criação do Comitê de Negócios e aprovação das atribuições e regras de funcionamento desse Comitê, consistentes com o Plano Básico de Organização, as quais devem ser divulgadas ao mercado, resumidamente, quando da publicação das demonstrações financeiras da Companhia, ou quando de sua alteração;

XII- assuntos que, em virtude de disposição legal ou por determinação da Assembleia Geral, dependam de sua deliberação

Considerando todas as funções expostas o Conselho de Administração, que tem sua maior parte escolhida pela União, possuí um poder decisório dentro da empresa, devendo nortear as atividades da Petrobras. Além de direcionar as atividades da empresa os indicados ainda tem o poder de escolher a diretoria executiva da Petrobras, que tem a função, atribuída pelo estatuto, de exercer a gestão dos negócios da companhia. Existe então uma linha de tomada de decisão estabelecida pela União: O Presidente da República tem o poder constitucional de escolher os Ministros de Estado[25], ao ministro cabe o poder de indicação e destituição dos administradores, para se transformar em interlocutor qualificado perante eles, e dentro de determinados limites impor sua vontade como representante legítimo do interesse público[26], os membros do Conselho de Administração, em sua maioria escolhidos pelos ministérios, elegem a diretoria executiva, que atua no controle da empresa. Existe uma continuidade entre a vontade do chefe do executivo e a atuação de administradores.

Problemas Editar

Além dos problemas tradicionalmente enfrentados em qualquer empresa, as empresas estatais sofrem perigos e desafios peculiares por estarem intrinsicamente ligadas ao governo.

As empresas estatais estão submetidas a possibilidade de sofrerem interferência abusiva e/ou indevida do Executivo no papel de controlador, podendo prejudicar a sua saúde financeira e de seus investidores (no caso de empresas de economia mista). A responsabilização por esses atos também pode ser diluída devido a complexidade da estruturação de tomada de decisões, uma vez em que os agentes envolvidos estão em espécie de cadeia (i.e. gestores são subordinados aos conselheiros, que são aos conselheiros, aos secretários de estados, aos ministros e ao Presidente).

A influência política em empresas estatais é clara, portanto existe uma dificuldade de continuidade administrativa. Após a eleição de um novo Presidente da República, há uma reformulação dos ministérios que, juntamente com o Presidente, tendem a modificar a cúpula administrativa das empresas. Essa modificação gera uma incerteza pois o novo indicado pelo acionista controlador (Estado) poderá ter um pensamento político e econômico diferente daquele que exercia antes, podendo modificar o posicionamento da empresa frente ao mercado.

Ainda, o Brasil encara um problema histórico: a corrupção. Não é surpresa quando acontecem escândalos de corrupção envolvendo empresas estatais, colocando em pauta a confiabilidade das mesmas. Como visto no ponto 1.1, as emprestas estatais são de suma importância para a economia Brasileira e a corrupção não afasta apenas os investidores (em empresas de economia mista) mas também afastam investimentos estrangeiros e nacionais no Brasil como um todo. (Para saber mais sobre corrupção e a Lei Anti-Corrupção acesse: Corrupção de agentes administrativos)

Captura de Tela 2015-06-06 às 17.19.23

Tabela sobre principais problemas em Empresas Estatais[27].

Problemas na Petrobras Editar

Gasolina-velha
Ao mesmo tempo que cabe ao executivo a indicação de pessoas para controlar as estatais e paraestatais as empresas se tornam ferramentas de políticas públicas. Em época de eleição é comum o uso da Petrobras como ferramenta política. Candidatos à presidência da república declaram "liberar" ou "segurar" o preço da gasolina. O liberar o preço faria com que o mercado agisse, favoreceria produtores de cana, aumentaria a procura pelo etanol e diminuiria a procura pela gasolina, que teria seu preço inflacionado. Candidatos de oposição, durante as eleições de 2014, foram à imprensa e declararam que, caso eleitos, liberariam o preço[28], para que o mercado o ajustasse. Por outro lado o governo continha o preço da gasolina para controlar a inflação geral. O aumento da preço da gasolina, em um país que mantém um logística de transporte e distribuição basicamente rodoviária, acarretaria em uma diminuição do poder de compra das pessoas. O modo em que a empresa estatal é usada como política pública pode deixar a empresa menos eficiente mas pode também trazer um ganho social maior, cabe ao presidente em exercício escolher como a empresa pública vai ser usada, se maximizará a eficiência ou a função social, mas sempre zelando pela saúde financeira da empresa e do Estado.

Caso Branco do Brasil Editar

"Em abril de 2009, o mercado foi surpreendido pela troca de comando no Banco do Brasil, sociedade de economia mista listada no Novo Mercado da Bovespa. De acordo com os principais veículos da mídia especializada, a troca ocorreu em função de divergências políticas entre o presidente da instituição e o governo federal, que pretendia uma maior redução das taxas de juros no banco a dim de mitigar os efeitos da crise financeira global do final de 2008. O impacto foi imediato, com queda do preço das ações de 8,1% no dia do anúncio, data em que o índice da Bovespa subiu 0,8%, Independemente do mérito da substituição, ficou cara na ocasião a relação direta entre representantes do governo e executivos do banco, com ausência de participação do conselho de administração na decisão em questão.

Como uma das principais recomendações do código de governança para estatais da OCDE é a atribuição de poder de fato aos conselhos para a escolha e substuição do CEO, tem-se um ponto negativo em relação à adoção das boas práticas de governança na instituição. Anteriormente, o Banco do Brasil já havia sido alvo de questionamentos sobre suas práticas de governança em função da eleição de um político para sua diretoria, apesar do voto contrário dos conselheiros representantes dos acionistas minoritários."[23]

Considerações Finais Editar

Nessa página pudemos navegar sobre diversos fatores que englobam a Supervisão e Controle do Executivo sobre Empresas Estatais.

Tivemos uma breve explicação da Administração Pública e seus princípios e como eles influenciam na finalidade das empresas estatais e reconhecer a importância dessas empresas no cenário brasileiro, como elas refletem no mercado de ações e no dia-a-dia do cidadão brasileiro.

Depois, partimos para um olhar mais jurídico. Atentando-se da forma como a Constituição Federal prevê a criação de emprestas estatais pelo executivo, como é organizado o controle das empresas e como o executivo indica seus representantes na administração das empresas. Como atua o TCU e o que é o DEST e sua importância na supervisão e controle das empresas.

Ainda pudemos ver na como é a eleição de um presidente em empresas estatais de economia mista, no caso da Petrobras e ver o quão uma decisão errada do Executivo pode afetar a empresa. Devido a essas implicações, o OCDE criou guidelines para que o Poder Executivo possa seguir e amenizar esses conflitos.

Por fim, vimos aspectos gerais que problemas que podem ocorrer em empresas estatais por conta do controle (abusivo) do Executivo e ainda analisar o Caso do Banco do Brasil para entender como os problemas acontecem na prática.

Dessa forma, a atuação do Executivo é de extrema relevância. Afinal, é o Poder Executivo que cria, controla e supervisiona as empresas estatais de são do patrimônio do cidadão brasileiro.

  1. PINTO JR., Mario Engler. A Atuação Empresarial do Estado e o papel da Empresa Estatal. Pgs. 256-258    
  2. Fonte: http://www.gespublica.gov.br/projetos-acoes/pasta.2009-07-15.5584002076/Empresas%20Estatais.pdf. Acesso em: 19/04/2016, às 13h00min
  3. http://www.infomoney.com.br/bmfbovespa/noticia/3958254/bovespa-compra-briga-com-estatais-listadas-entenda-motivo
  4. Mario Engler Pinto Jr.. '' A atuação empresarial do Estado e o papel da Empresa Estatal''. Revista de Direito Mercantil, São Paulo, v. 151, n. 152, p. 268, jan./dez. 2009. Ver também em Fábio Konder Comparato, ''A Reforma da Empresa'', RDM 50/59; e Calixto Salomão Filho, ''Sociedade anônima: interesse público e privado'', RDM 127/8.
  5. SOUTO, Marcos Juruena. (2003) Direito Administrativo da Economia (3ª ed. págs. 1- 15). Rio de Janeiro, RJ: Lumen Juris
  6. https://soundcloud.com/augusto-nunes_veja/fraude-na-cpi-da-petrobras
  7. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
  8. Pinto Junior, Mario Engler. (2010). Empresa Estatal: função econômica e dilemas societários (pág. 85-90). São Paulo, SP: Atlas.
  9. ENGLER, Mario. O estado como acionista controlador. São Paulo, 2009. P. 102
  10. BONEO, Horacio. Las relaciones entre el gobierno central y las empresas públicas: planteamiento del problema. In: ______ et al. Gobierno y empresas públicas en América Latina: Seminário del Centro Latinoamericano de administración para el desarrollo. Buenos Aires: Ediciones SIAP, 1978. p. 58 
  11. Thomas J Trebat: Brazil’s state owned enterprises: a case study of the state as entrepreneur. Cambridge: Cambridge University Press, 1983. P. 70    
  12. FERNANDES, Praxy. Empresa pública – uma palavra e uma visão. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 16, n. 4, p. 87, out./dez. 1982
  13. SILVA, Carlos Eduardo de Souza e. Transformações nas formas de controle sobre as empresas estatais: uma contribuição ao debate sobre a reforma do Estado. P. 5
  14. AFFONSO, Sebastião Baptista. Relações entre empresas públicas e o governo: análises, recomendações e alternativas de institucionalização dessas relações. In: ABRANCHES, Sérgio Henrique (Org.). Seminário sobre empresas estatais. A empresa pública no Brasil: uma abordagem multidisciplinar, p. 351 
  15. CARRASQUEIRA, Simone de Almeida. Investimentos das empresas estatais e endividamento público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. P. 147
  16. DUTRA, Pedro Paulo de Almeida. Controle de empresas estatais. São Paulo: Saraiva, 1991. P. 55
  17. OECD – ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Corporate governance of state-owned enterprises: a survey of OECD countries, P. 111
  18. OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Contrato de gestão. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. p. 289 
  19. ENGLER, Mario. O estado como acionista controlador. São Paulo, 2009. P. 159
  20. MENDES, Gilmar. (2013). Curso de Direito Constitucional (8 ed., pág. 813). São Paulo, SP: Saraiva.
  21. COMPARATO, Fábio Konder. SALOMÃO Filho, Calixto. (2008). O Poder de Controle na Sociedade Anônima. Rio de Janeiro, RJ: Forense
  22. 23,0 23,1 SILVEIRA, Alexandre Di Miceli da. Governança corporativa no Brasil e no mundo: teoria e prática.(2010). (pág 321; 335) - Rio de Janeiro: Elsevier.
  23. Art. 18º do Estatuto Social da Petrobrás
  24. Constituição Federal, Art. 87: "Os Ministros de Estado serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exercício dos direitos políticos."
  25. ENGLER, Mario. O Estado como Acionista Controlador. 2009. 1 v. Tese (Doutorado) - Curso de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2009. p. 112.    
  26. Segundo Encontro Latino-Americado sobre Governança nas Empresas Estatais. 2005, Brasília-DF, Brasil.
  27. Marina e Aécio prometem liberar preço da gasolina se eleitos http://veja.abril.com.br/noticia/economia/marina-e-aecio-prometem-liberar-preco-da-gasolina-se-eleitos